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공공조직 간의 협업에 영향을 미치는 요인에 관한 연구: 성공 및 실패 사례를 중심으로

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Authors
박형준
Advisor
김준기
Major
행정대학원 행정학과
Issue Date
2014-08
Publisher
서울대학교 대학원
Keywords
공공조직협업리더십의사소통업무중복요인
Description
학위논문 (석사)-- 서울대학교 행정대학원 : 행정학과, 2014. 8. 김준기.
Abstract
정책집행을 포함한 정부의 행위는 특유의 경직성과 조직의 비대함으로 인해 지금까지 비효율적인 것으로 간주되어 왔다. 이 같은 상황에서 일하는 방식의 새로운 변화’ 요구 및 시도가 끊이지 않고 있다. 협업(collaboration)이라는 개념은 일하는 방식의 새로운 변화로서, 다수의 기관 간 혹은 다양한 수준의 정부 간 협력의 필요성을 배경으로 강조된다.
본 연구는 ‘공공조직 간 협업이 새롭게 그리고 제도적으로 자리잡기 위해서 어떠한 요인이 필요한가?’ 라는 문제의식에서 시작되었다. 협업과 관련한 성공 및 실패 사례 분석을 통해 협업에 영향을 미치는 요인을 조직 간 업무 중복성, 조직 간 권력 불균형, 그리고 조직 간 존립 목적과 기능 불일치를 포함하는 구조적 요인과 리더십과 의사소통을 포함한 행위적 요인으로 구분하였다. 협업의 대표적인 성공사례로는 산림청과 국립공원관리공단의 협업 사례를, 협업의 실패사례로는 국민건강보험공단과 건강보험심사평가원의 협업 실패 사례를 선정하였다.
분석 결과, 구조적 요인의 측면에서 조직 간 업무 중복성은 성공 및 실패 사례 모두에서 유사하게 업무 중복 수준이 높게 나타났다. 성공사례의 경우 기관의 업무 중복성은 비효율적으로 자원을 낭비하고 기관 간 갈등을 심화시키기도 하지만, 동시에 새로운 차원에서의 협업을 이끌어 낼 수 있는 기회로 작용한다. 반면 실패사례에서의 업무 중복은 마찬가지로 새로운 차원에서 협업을 이끌어 낼 수 있는 기회로 작용하였으나, 이를 효율적인 방향으로 전환하려는 움직임이 수반되지 않아 지속적으로 조직 간 갈등이 나타났고, 결국 상호 신뢰감 형성이 실패하는 악순환에 직면한다.
조직 간 권력 불균형의 측면에서, 성공사례의 경우 규모, 예산상의 차이로 나타나는 권력 불균형은 규모가 작은 조직이 큰 조직의 자원을 이용하여 업무의 예산절감 효과와 같은 협업 시너지 효과를 기대할 수 있었다. 그러나 실패사례에서 조직 간 권력 불균형은 조직의 지속적인 기능 확대와 맞물려 조직 간 갈등의 심화로 이어졌다.
조직 간 목적과 기능의 불일치라는 측면에서, 성공사례의 경우 기관의 목적과 기능이 보존과 개발의 방향으로 상반되는 것으로 나타났다. 실패사례의 경우, 기관의 목적과 기능은 건강보험 관리운영체계 내에서 마찬가지로 서로 다른 기능을 보였다.
행위적 요인에서 제시되는 리더십과 의사소통은 이러한 토양 위에서 협업이 실제로 어떤 결과를 나타내는가와 관련된 중요한 역할로 작용하였다. 성공 사례에서 나타낸 주무부처와 기관장의 리더십은 조직이 일하는 방식에 있어서 협업을 통한 시너지효과가 지대함을 단순히 일깨워 주는 데 그치지 않고, 조직 구성원 모두가 협업에 관심을 가지고 일하는 방식에 대한 혁신을 이끌어낼 수 있는 데 기여하였다. 반면, 실패사례에서 주로 나타난 소극적이고 수동적인 리더십과, 상대방과의 갈등을 극대화하는 리더십은 조직 간 상호 신뢰 저하와 업무 상 갈등 등 구조적 요인을 악화시킬 수 있음을 보여주었다.
성공 사례에서 나타난 양 조직의 공식적 의사소통은 직원들이 협업을 단순한 구호가 아닌 실제 업무의 일환으로 생각하게 하여 더욱 실질적이고 구체적인 움직임을 이끌어낼 수 있으며 비공식적 의사소통은 상대 기관 직원과의 신뢰성과 긴밀한 협력 관계를 갖는데 중요한 토대임을 보여준다. 반면, 실패사례에서 공식적 의사소통의 부재는 조직 업무에 있어 상대방과의 상호성을 인정하지 않고 조직이 당면 현안에 배타적인 특성을 지니게끔 하는 경향을 보였다. 그리고 직원들 간의 비공식적 의사소통이 쌍방향이 아닌 다른 수단(언론 등)을 통한 일방향이었을 때 나타나는 상호 불신과 갈등 또한 중요한 시사점으로 작용하였다.
결국 협업을 위한 구조적 요인이 다음과 같이 존재하는 상황에서 협업의 긍정적인 결과를 이끌어내기 위해서는 협업의 행위적 요인이 무엇보다 중요하며, 이러한 측면에서 적극적인 노력이 수반되어야 목표로 하는 협업의 결과가 달성될 수 있을 것이다.
이러한 분석결과를 통해 도출한 정책적 시사점은 크게 네 가지로 나타낼 수 있는데, 첫째, 공공조직 간 갈등 및 업무중복의 측면에서 효과적 대응이 필요하다. 구조적 요인에서 나타난 기관 간 갈등과 업무 중복은 적정선에서 유지된다면 협업을 통한 시너지 효과가 가능하지만, 조직 구조와 사업 확장이라는 이해관계에 매몰되어 공익보다 조직이 우선시 된다면 향후 부정적 결과가 예측된다. 그러한 점을 미연에 방지하기 위해서 공공기관 간 갈등과 업무중복을 조정·대응할 수 있는 컨트롤타워 역할을 담당하는 조직을 통해서 효과적으로 대처할 필요성이 존재한다.
둘째, 제도적 측면에서 리더십과 의사소통을 촉진시킬 수 있는 유인이 마련되어야 한다. 리더십과 의사소통의 제고를 제도적 차원에서 촉진시킬 수 있도록 하는 방안으로 시행중인 공공기관 경영평가와 공공기관장 경영계약 이행실적 평가에 협업과 관련된 리더십과 의사소통을 평가하는 지표를 보완 또는 신설하는 방법을 고려해 볼 수 있다.
셋째, 협업을 위한 정보공유의 활성화가 선결되어야 한다. 성공적인 협업을 위해 개별기관에서 생산 및 활용되고 있는 중요한 정보들을 표준화하고 공유할 수 있도록 시스템을 구축하는 노력이 필요하다. 이러한 정보의 공개와 공유는 자연스럽게 기관간의 협업을 촉진하는 매개체가 될 것이다.
마지막으로, 협업 사례 발굴의 정례화 및 활성화가 수반되어야 할 것이다. 공공조직이 그동안의 업무 방식과는 다른 모호한 개념일 수 있는 협업에 대해, 협업 실패사례를 반면교사로 삼고, 협업 성공모델을 확신시켜 일하는 행태를 변화시키고 바람직한 협업문화를 창출하며 확산시킬 필요성이 있다.
이 연구는 사회의 복잡 다변화로 인하여 단일의 행위자가 단독으로 해결할 수 없는 사악한 문제(wicked problem)에 직면한 상황에서, 어떻게 협업을 촉진시킬 것인지에 관한 정책적 시사점을 제공하는 토대를 마련하는데 그 목적이 있다. 이를 위해 최근의 공공조직 간 협업사례를 선정하였고, 분석을 통해 향후 협업을 증진시키는 정책방향에 대한 시사점을 제시하였다는 데 의의가 있다.
조직 간 상호작용에 대한 탐색적 분석을 위해 사례연구를 실시하였지만, 연구 내용의 일반화라는 관점에서 비추어 보았을 때 다소 한계가 존재한다. 따라서 이를 보완하기 위해서는 향후 협업에 영향을 미치는 요인에 대한 조직 구성원의 인식조사 등을 통한 후속연구가 고려해 볼 수 있다.
The purpose of this study is to investigate influencing factors about collaboration of public organization. The study establishes a conceptual framework based on a review of the existing literature, and proposes structural factors and behavioral factors. Structural factors include task redundancy, power imbalance, and discordance of function and purpose. behavioral factors include leadership, and communication.
This paper contains two case studies including success collaboration and failure collaboration in public organization. The success collaboration case consists of the Korea Forest Service and Korea National Park Service. The failure collaboration case consists of the National Health Insurance Corporation and the Health Insurance Review & Assessment Service. And analyzes influencing factors about collaboration of public organization in success and failure case.
Analysis shows that structural factors can have common opportunity of collaboration in both the success case and the failure case. This indicates that structural factors including three variable- task redundancy, power imbalance, and discordance of function and purpose - obviously come into play as situational context that can induce collaboration. And above all, behavioral factors including two factors - leadership and communication - are important factors conditioning success and failure of collaboration in this circumstances.
This study demonstrates that leadership and communication in behavioral factors are significant to collaboration in situational context of public organization in Korea. And this study suggest various policy implication for vitalizing collaboration of public sector in Korea.
First of all, It should come up with an effective counterplan for conflict of public organizations. Second, There is an urgent need for an institutional framework to promote leadership and communication of public organizations. Third, We should discuss ways to facilitate information sharing for collaboration. Lastly, We need a plan to hold the case development of collaboration.
Language
Korean
URI
http://hdl.handle.net/10371/130077
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