제도적 보호수단에 대한 인식과 공익신고 의사 간의 관계에 관한 연구

Abstract

본 연구는 공익신고자 보호를 위한 여러 제도적 수단들에 대한 인식과 공익신고 의사 사이에 어떤 관계가 있는지를 분석하고, 분석 결과를 통해 개선방안을 모색하기 위한 연구이다. 공익신고자 보호제도는 공공부문의 부패나 민간부문의 각종 국민의 건강과 안전, 환경 등을 위협하는 공익침해행위를 신고한 사람이 그 신고 때문에 보복을 받은 경우 권한 있는 기관에 의하여 원상회복 등 보호를 해주는 제도를 말한다. 조직적ㆍ관행적으로 이루어지거나 그 수법이 복잡하고 지능적인 부패와 공익침해행위는 더 이상 행정기관의 감시ㆍ적발 능력만으로는 대응하기 어려운 한계에 직면함에 따라 공익신고자 보호제도를 도입하는 국가들이 늘어나고 있다. 한국의 경우에도 2002년부터 구 부패방지법에 의해 부패신고자 보호 및 보상 제도가 시행된 이래 신고 때문에 보복이나 불이익을 받은 신고자를 보호함으로써 공익신고의 정당성에 대한 사회적 인식을 확산하고 부패신고자를 보호하는 데에 어느 정도 기여해 온 것으로 평가되고 있다. 이러한 성과는 보호대상 신고의 내용을 공익침해행위로까지 확대하는 공익신고자 보호법 제정(2011년)의 디딤돌이 되었다. 그렇지만 여전히 법적 보호의 대상이 되는 공익신고의 범위가 좁고 보호나 보상 수단의 효과성도 높지 않고, 이로 인하여 현행 제도가 공익신고를 활성화하는 데에 한계가 있다는 지적이 많다. 이와 관련하여 여러 선행 연구에서 공익신고의 의지ㆍ의사에 영향을 미치는 요인들을 연구하였는데 주로 개인적 측면과 문화적ㆍ환경적 측면의 요인 연구가 많고 제도적 요인을 포함한 일부 연구의 경우에도 보호 및 보상을 위한 개별적이고 구체적인 하위수단에 관한 연구는 거의 없었다. 단기간에 변화의 폭이 크지 않은 개인적 측면과 문화적ㆍ환경적 측면의 요인에 비해 제도적 요인은 공익신고자 보호에 직접적이고 강력한 영향을 미칠 수 있고 나아가 개인적 측면과 문화적ㆍ환경적 측면의 요인의 변화까지 이끌어 낼 수 있다는 점을 고려하면 제도적 요인에 관한 연구가 더 활발하게 이루어질 필요가 크다. 이러한 문제의식을 가지고 본 연구에서는 제도적 요인에 초점을 맞추기 위해 현행 공익신고자 보호제도의 11개의 하위 수단의 효과성, 선행 연구에서 제시되었던 개선방안의 선호 정도 및 신고의사 유무에 대해 400명이 넘는 공직자ㆍ일반인ㆍ공익신고자를 상대로 설문조사를 하였고, 그 결과를 토대로 제도적 수단들에 대한 인식과 공익신고 의사 간의 관계를 분석하고 정책적 함의를 도출하였다. 11개의 하위 수단은 ①보호받는 공익신고의 요건에 관한 것 3개(부패ㆍ공익침해행위의 범위, 신고내용에 관한 증거제출의무, 신고 접수기관이 범위), ②보호수단 6개(신고자의 신분비밀 보호제도, 해고ㆍ징계 등 불이익에 대한 보호제도, 생명ㆍ신체 위협으로부터 보호제도, 부패ㆍ공익침해행위 가담 신고자의 책임 감면제도, 소속기관의 비밀사항 신고자 법적 책임 면제제도, 화해권고 제도), ③보상수단 2개(보상금 지금, 구조금 지급)이었다.

이러한 과정을 통해 얻은 본 연구의 주요 결과는 다음과 같다. 우선 공직자 집단(225명)과 일반인 집단(216명)의 응답에 대해 독립표본 T 검정을 한 결과 두 집단 모두에서 신고의사 유무 집단 간 통계적으로 유의한 평균 차이를 보이고 있는 것은 신고자 신분비밀 보장제도, 해고ㆍ징계 등 불이익의 보호제도, 부패ㆍ공익침해행위 가담 신고자의 법적 책임 감면제도, 보상금 지급제도, 구조금 지급제도로 확인되었다. 공직자의 경우에는 생명ㆍ신체 위협으로부터 보호제도, 비밀사항 신고자의 법적 책임 면제제도, 화해권고 제도도 신고의사가 없는 집단과 있는 집단 간 통계적으로 유의미한 평균의 차이가 있는 것으로 확인되었다. 반면에 부패ㆍ공익침해행위의 범위, 증거제출 의무 및 신고 접수기관의 범위는 공직자와 일반인 모두에게서 신고의사가 없는 집단과 있는 집단 간 통계적으로 유의미한 평균이 차이가 나타나지 않았다. 따라서 통계적으로 의미 있는 평균의 차이가 존재하는 제도적 보호수단들은 그 효과성에 관한 인식의 차이에 의해 신고의사의 유무가 갈리게 된다는 것을 보여준다고 할 것이다. 둘째, 공익신고의 요건과 관련해서는 영국의 공익신고법에서와 마찬가지로 모든 법률 위반행위를 공익신고의 대상으로 확대할 필요가 있다. 신고내용에 관한 증거제출 의무와 관련해서는 신고 오ㆍ남용의 부작용을 예방하면서도 본질적으로 수사의 단서만을 제공하는 신고자의 역할을 고려할 때 신고자가 제출한 증거를 이해관계 없는 제3자가 판단했을 때에도 부패행위나 공익침해행위가 발생했다는 합리적인 의심이 드는 경우에는 증거제출 의무를 충족한 것으로 보도록 개선하는 것이 바람직하다. 신고 접수기관의 범위와 관련해서는 예외적인 경우에 시민단체나 언론기관에 신고할 수 있도록 허용하되, 부작용을 예방할 수 있는 장치도 충분히 검토하여야 한다. 셋째, 신고자에 대한 보호제도와 관련해서는 먼저 부패 신고자의 신분 공개에 대한 처벌을 공익신고자 보호법에 따른 처벌 수준으로 강화하여야 한다. 해고나 징계와 같은 불이익에 대해서는 국민권익위원회에서 신고자를 파견받거나 채용하는 방안도 검토할 필요가 있다. 부패ㆍ공익침해 가담 신고자 법적 책임 감면과 관련해서는 형사처벌이나 징계 외에 행정처분에까지 확대할 필요가 있다. 넷째, 현행 보상금 지급비율(4-20%)을 높이되 직업적 신고꾼에 대한 보상금 제한 장치도 함께 마련할 필요가 있다. 다섯째, 신고시점에서 보호대상인지 여부를 명확하게 하기 위해 성실신고 의무와 같은 간접적인 방식 대신에 신고자가 신고 당시 신고 내용에 대한 합리적인 믿음이나 근거를 가지고 있었다면 보호대상으로 규정하는 직접적인 방식을 도입할 필요가 있다. 여섯째, 신고자의 가족에 대한 보호는 현행 신변위협에 대한 보호 외에 그 가족의 사회경제적 생활 관계에서 입을 수 있는 불이익에 대한 보호까지로 확대하여야 한다. 마지막으로 권익위법의 보복행위자에 대한 처벌 수준을 공익신고자 보호법과 같은 수준으로 강화할 필요가 있다.

앞에서 언급한 바와 같이 공익신고자 보호제도는 효과적인 부패나 공익침해행위 적발수단이기도 하지만 보다 근본적으로는 모든 사회 구성원이 조직 내에서 부패나 위법행위에 가담하도록 강요받지 않고, 나아가 자신의 양심을 지키고 이를 시정하기 위해 자유롭게 반대의견을 표현할 수 있도록 하는 중요한 제도적 기반이다. 따라서 앞에서 소개한 것과 같은 제도적 개선 작업이 조속히 이루어질 수 있도록 국민권익위원회 등 관계 기관의 노력이 필요하고, 아울러 제도개선 자체만으로 모든 문제가 한 번에 해결되는 것은 아니므로 공익신고에 대한 일부 부정적인 사회적 인식을 바꾸어 나가는 활동도 활발히 전개될 필요가 있다.

Abstract

Study on the Relation between Perception of Legal Protective Measures and Intent to Blow the Whistle

Kim, Kisun Public Administration The Graduate School of Public Administration Seoul National University

This study is to find out how intent to make a disclosure is related to perception of legal protective measures for whistleblowers who are subject to retaliation due to their disclosures and what we should do to improve whistleblower protection system,

The whistleblower law protecting corruption reporters from retaliations which entered into force in 2002 has been considered to contribute to protecting whistleblowers and raising public awareness of positive functions of whistleblowing. It also became a great stepping stone, eventually leading to the enactment of the Public Interest Whistleblowers Protection Act (2011) which has covered disclosures on health and safety, the environment, consumer's interest, and fair trade. However, there are some criticisms that the laws still need improving. That is why I have been interested in the relation between perception of legal protective measures and intent to blow the whistle. To carry out a study on this subject in an empirical way, a survey was conducted and 467 effective responses were collected from 225 public employees, 216 citizens and 26 whistleblowers. The questionaries cover respondents' perception of 11 legal factors which can be categorized by three groups and a question on whether or not respondents have intent to make a disclosure when they witness corruption or public interest violations. The first group of questions is on qualifications of protected disclosures such as the covered subject matters of disclosures, obligation to submit evidence and the scope of organizations to which disclosures should be made. The second one covered protective measures for: 1) confidentiality of whistleblowers, 2) physical threat, 3) retaliations at workplace including dismissal, 4) mitigation of disciplinary action against whistleblowers participating in the wrongdoing, 5) invalidation of gag orders and 6) reconciliation recommendation. The last one was financial reward which consisted of reward money and relief money.

I conducted T-test based on the survey data to figure out whether or not there was any difference in responses between the group with intent to blow the whistle and the other group without it. The result of T-test showed there was statistically meaningful difference regarding evaluation of the effectiveness of eleven factors between the two groups. Finally, I made several recommendations for the improvement of the existing legal protective measures. The major recommendations are: 1) to broaden the subject matters of protected disclosure and the scope of where to make a disclosure, 2) to make clear the meaning of evidence to be submitted for the disclosure, 3) to strengthen punishment for disclosing identity of whistleblowers, 4) to help whistleblowers get another job including hiring them by the agency protecting whistleblowers, and 5) to raise existing ratio (4-20%) of reward money to the recovered money resulting from the disclosures.

Last but not least, improving legal protective measures itself does not solve all the obstacles to journey to protect whistleblowers. This means various effective activities should be more rigorously promoted to change the negative attitude toward whistleblowers still remaining in our society.