옹호연합간 정책프레임 충돌과 정책변동

Abstract

정책을 결정하는 과정은 통상 정치적인 과정이며, 정책을 둘러싼 참여자와 그들의 영향력이 정책결정의 중요한 변수가 된다. 이와 관련하여 이 연구는 정규직 시간선택제 교사제도 사례를 바탕으로 옹호연합간 정책프레임의 충돌과 그에 따른 정책변동을 분석하였다. 이 때 정책변동의 유형은 Hogwood와 Peters의 분류(정책혁신, 정책유지, 정책승계, 정책종결)를 따랐다. 정규직 시간선택제 교사제도란 전일제 교사와 동등한 자격과 지위를 가지는 교육공무원으로써, 주 15~25시간 범위 내에서 학교사정에 따라 다양한 형태로 근무하면서 학생 교육활동과 상담, 생활지도 등을 담당하는 교사로서, 불가피한 사유가 있는 경우 현직 교사가 시간선택제로 전환하여 근무할 수 있도록 허용하는 제도이다. 교육부는 두 가지 목적에서 이 제도를 도입(정책혁신)하였다. 첫 번째, 교사의 복지 향상이다. 즉, 제도 도입시 교사가 전일제 근무가 어려운 불가피한 사유가 있을 때 휴직 또는 퇴직, 즉 경력의 단절만 가능한 현 상황을 개선하여 다양한 근무형태를 제공함으로써 교사들의 경력단절을 최소화할 수 있다. 이와 같이 교사들이 가정과 직장생활을 병행할 수 있는 근무여건을 만들어 주면 업무만족도와 열의가 오히려 높아질 수 있고 그 효과는 결국 학생들에게 가게 된다고 보았다. 두 번째, 인력운용의 탄력성이 제고되어 교육과정을 현재보다 유연하게 편성할 수 있게 됨으로써 문･이과 교육과정 통합 등 향후 교육과정 다양화에 대비한 인적 기반이 될 수 있다고 보았다. 이러한 정규직 시간선택제 교사제도를 둘러싸고 이를 찬성하는 옹호연합과 반대하는 옹호연합의 지속적인 충돌과 반대연합의 이슈 우위 선점은 정책내용의 변동을 초래했다. 즉, 시간선택제 교사제도 도입과정에서 서로 다른 신념체계(성직으로서의 교직관 vs. 노동직으로서의 교직관)을 가지고 있는 두 옹호연합(정부 vs. 교원단체 등)이 정규직 시간선택제 교사제도라는 하나의 정책을 두고 상이한 정책영향(정책가치)을 주장하는 구조가 형성되었다. 성직･전문직으로서의 교직관을 가진 측에서는 무한책임과 헌신이 강조되는 교직의 특성상 정규직 시간선택제 교사제도는 교사의 헌신과 열정을 후퇴시켜 결국 교육의 질을 저하시킨다는 정책프레임을 구축하였고, 노동직･전문직으로서의 교직관을 가진 측에서는 교직부문도 기본적으로는 타 부문과 다르지 않으므로 교사들의 근무여건 개선 및 복지 향상을 통해 교육의 질을 향상시킬 수 있다는 정책프레임을 구축하였다. 두 정책프레임이 대외적으로 충돌하면서, 그리고 교총을 중심으로 한 반대연합의 프레임이 우위를 차지하면서 시간선택제 근무제도가 공공･민간 분야를 막론하고 전 분야에 도입됨에도 불구하고 유독 교원들의 반대가 큰 결과를 가져오게 되었으며, 이는 정책의 큰 변동을 초래했다. 이 과정에서 교원단체는 주요 외국과 달리 학생에 대한 무한책임주의를 중요시하는 사회적 정서를 적극적으로 활용하였으며, 고용률을 끌어올리기 위해 교직의 특성을 무시하고 노동직 관점에서만 접근함으로써 결국 교육의 질을 저하시키려 한다는 주장을 적극적으로 펼쳤다. 교원단체는 이러한 정책프레임을 바탕으로 언론 및 회원들(교원)을 적극 활용하여 부정적인 여론을 주도적으로 형성해 나간 반면, 교육부는 부정적인 프레임을 대체하고자 하였으나 역부족이었다. 교원단체 등에서 주장하는 정규직 시간선택제 교사제도에 관한 내용이 실제 정부가 추진하고자 한 내용과 다른 부분이 많았음에도 불구하고 적극적으로 이를 해명하거나 홍보하지 못한 것은 여러 가지 이유가 있으나, 그 중 하나는 현장에서 반대하는 정책에 대해 전면적인 홍보공세를 하는 것이 자칫 박근혜 정부가 강조하고 있는 소통을 무시하고 정부안을 밀어부친다는 인상을 심어줄 수 있다는 판단 때문이었다. 또한 기존의 정부 정책추진 방식과 달리 선(先) 의견수렴 후(後) 확정 방식을 취한 결과, 정부안이 제대로 만들어지는 데 시간이 걸렸고, 이는 곧 교원단체의 주장에 대응하는 타이밍이 늦어지게 되는 결과를 가져왔다. 그리하여 결국 만들어진 교육부의 방안은 교원단체가 주장했던 내용과 상당히 달랐음에도 불구하고 여전히 교원단체가 처음에 주장했던 내용이 현장에는 기정사실처럼 학교현장에 퍼져있어 이를 만회하기에는 역부족이 되었다. 이와 같이 정규직 시간선택제 교사제도에 대한 교육계의 반대가 거세지자 교육부는 우선 현직 교사의 시간선택제 교사로의 전환제도에 한해 도입(정책승계)하기로 한다. 그럼에도 불구하고 추후 도입될 가능성이 있는 신규채용에 대한 우려로 예비교사들의 반대까지 구체화되자 교육부는 시간선택제 교사 신규채용 제도는 전환제도를 최소 1년 이상 실시한 후 그에 대한 성과평가 및 교육계 추가 의견수렴을 거쳐 원점에서 도입 여부를 검토하기로 방침을 세운다(정책유지). 이후에는 시간선택제 전환교사의 배치 시기도 당초 2014년 9월에서 2015년 3월로 조정(정책승계)하는 등 교육계의 우려를 해소하기 위한 노력을 보이고 있으나, 제도 자체에 대한 부정적인 인식이 선점한 상황에서는 한계를 보일 수밖에 없다. 특히 일부 시도교육감은 공약 또는 언론 인터뷰 등을 통해 정규직 시간선택제 교사제도 도입에 부정적인 입장을 표명하여 집행과정에서도 난항이 예상되며, 제도의 확산에는 일정한 시간이 걸릴 것으로 보인다. 이러한 내용을 바탕으로 정규직 시간선택제 교사제도에 대한 차기 연구와 관련하여 몇 가지를 다음과 같이 제언하였다. 먼저, 정규직 시간선택제 교사제도가 도입된 이후에 집행기관과 정책대상집단의 정책불응(policy non-compliance) 등 집행과정에 대한 다양한 연구가 가능할 것으로 보인다. 둘째, 본질적으로 같은 내용의 제도를 두고 교직사회와 타 부문 특히 일반직 공무원 사회의 대응이 왜 이렇게 다른지에 대한 비교 분석이 필요하다. 셋째, 정규직 시간선택제 교사제도보다 훨씬 극심한 반대에 부딪혔으나 정책변동 없이 일관성 있게 추진된 정책과 비교하여 어떤 변인의 차이가 이러한 결과의 차이를 초래했는지에 대한 추가 분석 역시 필요할 것으로 보인다. 마지막으로, 외국의 정규직 시간선택제 교사제도 도입 운영 사례와의 비교연구가 필요하다.