조세지출 통제제도의 변화와 효과에 관한 연구

Abstract

본 연구에서는 국가재정법상 조세지출에 대한 통제제도 도입의 효과를 확인하기 위하여, 2007년 국세감면율 한도제의 시행과 2010년 조세지출예산서의 작성 시점을 기준으로 조세지출에 대한 통제 강화의 효과가 나타났는가를 분석하였다. 조세지출에 대한 통제가 조세지출 효율성 및 투명성을 제고하고, 기득권화를 방지하는데 목적이 있다고 보고, 효과를 확인하는 종속변수로 연도별 조세지출 항목의 수, 조세지출의 규모, 일몰도래시 정비 정도를 설정하였다. 분석을 위하여 연도별 조세지출보고서, 조세지출예산서에서 조세지출 항목 수와 금액을 수집하고, 2001년에서 2013년 사이에 일몰기한이 도래한 조세지출항목에 대한 정비결과를 이용하여 데이터를 구성하였다. 분석 방법으로 각 종속변수의 연도별 추이를 파악하고, 단절적 시계열 설계를 사용하였다. 나아가 일몰시 정비 정도에 대해서는 연장, 축소연장, 종료로 구분하여, 각각 정비 정도의 점수를 부여하여 제도 도입 전후의 집단 간 평균 비교를 실시하였다. 그리고 통제변수로 조세지출의 수혜대상 특징을 설정하여, 조세특례제한법의 근거상 수혜자가 특정 업종·지역·조직적 기반이 있는지 또는 일반적·비제한적인 넓은 대상인지에 따라 조세지출에 대한 정비의 정도에 차이가 있는지 분석하였다.

분석의 결과, 조세지출 항목 수는 2008년 시점부터 감소한 후, 2011년에는 다시 증가하여 항목 수가 줄어들지는 않았다. 그러나 2010년 이후의 증가는 조세지출 항목 자체의 신설이 아닌, 누락되었던 조세지출에 대한 정보가 추가된 결과라는 점에서 효율성과 투명성이 제고된 효과로 볼 수 있다. 연도별로 조세지출 항목 수 대비 일몰기한이 도래하는 항목의 비율도 증가추세에 있어 통제 강화의 효과가 나타났다고 볼 수 있다. 조세지출 규모 면에서는 국세감면액과 국세감면율이 2007년 이후로 증가하였으나, 2010년 이후로는 안정적으로 유지되거나 감소하여 2010년의 경우 조세지출 예산서 작성의 효과가 있는 것으로 확인되었다. 그러나 2008년과 2009년의 경우에도 금융위기라는 외부적 요인이 영향을 미쳐, 2007년 시행한 국세감면율 한도제의 효과를 제한할 수 있음을 고려해야 한다. 일몰 도래 시 정비의 정도에 대해 2007년과 2010년을 기준으로는 통제가 강화된 효과를 확인할 수 없었고 이는 수혜자를 특성에 따라 구분하여 분석하여도 마찬가지였다. 단, 조세지출의 수혜대상이 일반적이고 비제한적인 경우, 특정 업종·지역·조직적 기반이 갖추어진 경우보다 일몰 도래 시 폐지되는 경향이 더 크다는 점을 확인하였다.

조세지출은 정책수단으로 보조금과 비슷한 효과를 지니나, 한번 성립하면 관행적으로 연장되거나 통제에서 벗어나는 문제점이 있다. 이를 통제하기 위해 다양한 제도가 시행되었고, 향후 예비타당성 조사와 심층평가 등 성과관리가 강화될 예정이다. 그러나 기존 정책의 효과에 대한 실증자료를 이용한 연구는 많지 않으므로, 본 연구는 데이터를 구성하여 조세지출을 통제하는 제도 도입의 효과를 확인하고자 시도했다는 점에서 의미가 있다. 연구 결과는 조세지출의 규모 및 항목 수뿐만 아니라, 기득권화를 방지하기 위한 정책적 고려가 필요함을 시사한다. 그리고 조세지출 및 일몰 도래하는 법안에 대한 다양한 특성과 정보를 다년간에 걸쳐 일관된 기준에 따라 축적함으로써, 특정 집단의 영향력을 제한할 근거를 마련하고 조세지출에 관한 다양한 연구의 기반을 제공할 필요가 있다.