외국인 사회통합교육 정책변동에 관한 연구- 이민정책에 관한 외부환경 변화와 정책기업가의 활동을 중심으로 -

Abstract

한국 사회는 저출산?고령화로 인해 생산가능인구의 감소가 빠른 속도로 진행되고 있는데, 우리나라는 2006년부터 저출산·고령사회 기본계획을 수립하고 있음에도 지난 10년 동안 출산율 증가의 가시적 효과는 없고, 오히려 합계출산율은 2010년에 1.23%에서 2013년에 1.19%로 떨어졌다. 이민정책이 출산정책과 병행하여 추진하는 것이 불가피한 상황이다. 우리나라는 외국인의 유입과 정착을 허용하는 후발이민국가로 진입했고, 2015년 12월에 국내 거주하는 외국인 수는 200만 명에 도달할 전망이다. 반면에 외국인은 국내 적응에 어려움을 겪고 있으며 이를 해결하기 위한 외국인 사회통합교육의 운영방식에 대하여 정부부문과 민간부문 모두에서는 상이한 신념체계를 지닌 정책옹호연합들이 형성되어 갈등 양상을 보이고 있었다.

본 논문은 외국인 사회통합교육이 도입되어 그 중의 일부 교육과정이 표준화 또는 의무화되어 가는 정책변동 과정과 그 원인을 노무현, 이명박, 박근혜 정부시기로 나누어 분석했다. 분석된 결과는 외국인 사회통합교육의 바람직한 운영방식을 설정하고 상이한 신념체계를 지닌 정책옹호연합들 간의 갈등을 해결하기 위해 필요한 요소가 무엇인지를 모색할 수 있는 이론적?정책적 시사성을 가진다.

연구 방법은 외국인 사회통합교육의 정책의제형성과 정책변동 과정에서 나타난 다양한 원인을 파악할 수 있도록 정책흐름모형과 정책옹호연합모형의 장점을 결합한 재설계된 정책흐름모형이다. 재설계된 정책흐름모형을 통해, 외국인의 유입과 관련한 외부환경 변화와 초점사건의 영향을 받은 정책기업가의 역할로 이루어진 정책흐름을 살펴보았다. 이민정책옹호연합과 다문화정책옹호연합 및 그 신념체계의 차이를 비교 분석했고 각 정책옹호연합들의 갈등 등 역학관계와 정책지향학습 과정이 다시 정책기업가에게 영향을 주어 외국인 사회통합교육의 일부 과정이 표준화 또는 의무화되는데 원인이 되었다는 것을 파악하고자 했다.

연구 대상은 외국인 사회통합교육의 표준화 및 의무화 여부이다. 사회통합교육은 국제결혼 중개업체를 통해 3~5일간의 속성으로 국제결혼하려는 국내 입국하기 전의 결혼이민자를 대상으로 하는 한국어 교육, 국내 입국한 외국인을 대상으로 하는 조기적응프로그램 및 사회통합프로그램(한국어와 한국사회이해)으로 구성된다.

이 논문에서는 이민정책의 개념과 그 구성요소(인구유입의 규모와 질 조절, 외국인력 고용?활용, 외국인 사회통합)를 이론적으로 정립하는 것을 새로이 시도했다. 우리나라 이민정책의 시대적 구분과 정책이념을 살펴보았고, 이를 다문화정책과 비교 분석했다. 이민정책(외국인 사회통합)과 인종적 다문화정책은 둘 다 외국인을 대상으로 문화적 다양성을 지향하는 유사한 정책이지만, 정책적 관점과 신념체계의 차이로 인해 각각 작동원리와 도구적 정책신념이 상이함을 보여주었다. 이를 통하여 이민정책옹호연합은 국가이익과 사회질서 유지라는 신념체계를 보유했고, 다문화정책옹호연합은 가족복지와 양성평등이라는 신념체계를 보유했음을 비교 분석했고, 갈등관계에 있는 두 정책옹호연합이 교환적 정책신념과 외부환경의 변화, 초점사건 등을 통해 정책지향학습과 도구적 정책신념의 변화가 있었음을 분석했다.

노무현 정부시기에서는 결혼이민자에 대해 사회통합프로그램을 의무적으로 시행하도록 정책결정이 이루어졌으나, 여성가족부와 이주여성 인권단체 등 다문화정책옹호연합의 반대 및 이민정책옹호연합의 세력 미비로 그 시행이 실패하였다. 그리고 이명박 정부시기에서는 사회통합프로그램 표준화가 국정과제로 채택되었고 여성가족부 등 4개 부처가 사회통합프로그램을 표준화하기로 협약서를 체결했음에도, 다문화가족지원센터 등 다문화정책옹호연합의 반대로 표준화 이행이 실패하였다. 두 정부시기에서는 외국인 사회통합교육의 의무화라는 정책의제설정은 정부 외부에 있는 세력에 의해 영향을 받았고, 정부 외부의 민간집단(외부주도형)은 표준화가 집행단계에서 좌절되도록 하는 무의사결정(non-decision making)을 주도했다.

반면에 박근혜 정부시기에서는 외국인의 수가 200만 명 임박, 부적응과 강력범죄 증가 등 외부환경의 변화가 두드러졌고 이민정책옹호연합은 구성원을 확대하고 그 결속력을 강화했다. 이민정책옹호연합과 다문화정책옹호연합 모두가 정책지향학습을 거쳐 도구적 신념체계의 변화를 경험했다. 이러한 배경에서 대통령, 법무부장관은 정책기업가로서 역할을 발휘하여 정책흐름이 만나 정책의 창이 열렸고 외국인 사회통합교육 중의 일부 과정이 표준화와 의무화되었다. 표준화와 의무화는 대통령, 장관 등 행정관료들에 의해 정부의제로 채택되거나(동원형), 사회통합교육기관, 다문화가족지원센터 등 외부집단에 의해 정부의제로 되기도 하였다(내부접근형).

연구 결과의 시사점은 향후 외국인의 급증에 대비하여 사회통합교육이 표준화되거나 의무화될 수 있기 위해서는 외부환경의 변화와 초점사건 이외에, 이민정책옹호연합과 다문화정책옹호연합이 정책지향학습을 통해 서로를 이해하여 결속력을 강화하고, 두 연합의 신념체계가 변화되어야만 정책기업가의 존재와 역할이 활성화되어 정책의 창이 쉽게 열릴 수 있다는 점이었다.