우리나라 쌀 관세화 정책 변동에 관한 연구-정책옹호연합모형(ACF)을 중심으로-

Abstract

우리나라는 1995년 세계무역기구(WTO)가 출범하는 시점에서 농산물 시장은 WTO가 지향하는 바에 따라 개방을 약속하면서도 쌀 시장에 대해서는 국내 정치·경제적 사정을 고려하여 개방을 10년간 유예하였다. 당초 우리나라는 협상과정에서 쌀 시장 개방은 예외로 하는 것을 목표로 하였으나 최종적으로는 10년 간 유예하는 것으로 결론이 났다. 다만, WTO농업협정은 우리나라가 추가 유예를 원하는 경우 관련국가들과 협상을 통해 10년간 추가 유예를 할 수 있도록 규정을 두었다. 이러한 규정에 따라 우리나라는 2004년 10년 동안 관세화 유예기간을 추가로 연장하였다. 10년차 되던 해인 2014년 우리나라 정부는 농민단체 및 시민단체의 저항에도 불구하고 동년 7월 쌀 시장 개방 유예정책을 포기하고 관세화(시장개방)로의 전환을 결정하게 되었다.

본 연구는 1995년부터 2014년까지 약 20여년에 걸친 쌀 시장 개방 정책 변동과정에 대해 장기적 정책 변동 설명에 적실성을 갖는 것으로 평가되고 있는 정책옹호연합모형(Advocacy Coalition Framework: ACF)을 적용하여 정책 변동 요인을 식별해 내는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 주요 정책결정(변동)이 이뤄진 시점을 1994년(관세화 유예 결정), 2004년(관세화 유예 조치 연장 결정), 및 2014년(관세화 유예 정책 폐기 및 관세화로의 전환 결정)의 세 부분으로 구분하고, 각 시기에 있어서 ACF에서 제시된 변수들에 기초한 정책하위집단 간 경쟁 과정 및 결과에 대해 분석하였다.

첫 번째 국면인 관세화 유예 결정 시기에 있어서는 정책하위집단 간 경쟁구도가 명확하게 드러났다고 보기 어렵다. 쌀 시장 개방 반대하는 세력이 압도적으로 우세하였기 때문이었다. 이러한 정책 하위집단의 역학관계 때문에 정책 중개자 역할을 한 우리나라 정부는 이를 우루과이라운드(UR)협상과정에 반영하여 관세화 유예의 결과를 얻어낸 것이다. 쌀 시장 개방 문제에 대해 개방 반대측에서는 식량안보론, 환경보호론 등 쌀의 비교역적 관심사항(NTC)의 성격을 부각시키는데 주력하였고, 국민들과 정당의 광범위한 지지를 받고 있었다고 볼 수 있다. 쌀 시장 개방 옹호 연합은 우리나라의 통상여건에 기초한 경제적 논리를 동원하여 쌀 시장 개방을 주장하였으나, 지지세력을 규합하거나 확대하는 데는 한계가 있었다.

두 번째 국면인 관세화 유예 연장 결정기(2004년)에는 관세화 유예 연장 반대 옹호 연합과 관세화 유예 찬성 옹호 연합 간 경쟁이 치열하게 전개되었다. WTO출범 당시의 안정적 외부변수에는 특별한 변화는 없었으나 역동적 외부변수와 관련해서는 우리나라 쌀 생산량과 소비량의 변동, 쌀의 국제시장 가격 변동, 김영삼정부 및 김대중정부를 거쳐 노무현정부로의 정권변동, 여론의 변화, WTO 도하개발아젠다협상(DDA)출범 등 다양한 변화가 있었다. 이러한 변화에 기초하여 쌀 관세화 옹호 연합과 쌀 관세화 유예 연장(관세화 반대) 옹호 연합간 경쟁이 2004년에 지속되었으며, 결과적으로 관세화 반대 연합이 승리하여 2005년부터 2014년까지 10년간 쌀의 관세화를 유예하게 되었다.

세 번째 국면인 관세화 유예 조치 재연장 여부를 결정하는 시점(2014)에 있어서 양 세력간 경쟁이 보다 치열하게 전개되었다. ACF에서 제시한 대부분의 변수들은 관세화 유예 재연장 반대 연합의 세력을 강화시켜 주는 방향으로 작용하는 한편, 관세화 유예 재연장 찬성 연합의 세력은 상대적으로 약화시키는 방향으로 작용하였다.

안정적 외적 변수인 WTO농업협정은 2014년 이후 추가로 관세화 유예가 가능한지에 대해 명문규정을 두지 않음으로써 관세화 옹호 연합의 입장에 대해 규범적 지지기반을 제공해 주었다. 관세화 반대 연합은 현상유지론 규범에 명시가 안 되어 있으므로 재협상을 통한 관세화가 가능하다는 주장 의무면제론 등으로 대항하였으나, 관세화를 옹호하는 국제법전문가들이 WTO농업협정 체제상 추가 관세화가 불가하고, 현상유지론은 한국과 같이 WTO원칙에서 예외를 인정받고 있는 국가에 대해서는 적용할 수 없다는 논리를 제공함으로써 제약을 받게 되었다.

또한 역동적인 외적변수의 하나인 경제적 여건의 변화에 있어서도 관세화 옹호 연합의 주장이 보다 힘을 받을 수 있었던 요인이 되었다. 무엇보다 외국산 쌀의 의무수입 물량이 우리나라 1년 평균 쌀 소비량의 9%인 약 40만톤 가까이 증가되었음에도 불구하고, 우리나라 국민들이 쌀 소비량이 지속적으로 감소함에 따라 쌀 재고가 계속해서 늘어나고 정부의 재고비용은 연간 약 4000억 원 가깝게 지출되고 있었다. 이러한 경제적 논리에 대해 관세화 반대 연합은 식량안보론이나 식량자급률등의 논리로 대응하였으나 재고관리비용을 농가소득보전이나 쌀 생산성 향상에 투입하는 것이 보다 효율적이라는 관세화 옹호 연합의 논리를 극복하지 못했다.

나아가 여론의 변화도 쌀 관세화 옹호 연합의 입장을 강화해 주었다. 무엇보다 농민집단 내부에서도 한국농업경영인연합회와 같은 거대집단이 2004년과 달리 쌀 관세화 옹호 집단으로 입장을 바꾼 것도 정부가 쌀 관세화 정책을 쉽게 결정할 수 있었던 배경이었다.

2013년 집권한 박근혜정부는 전임 이명박정부의 신자유주의 정책 기조를 대체로 유지하면서 쌀 관세화 문제에 있어서도 경제적 논리나 개방을 통한 보호의 논리를 승계했다. 박근혜정부는 쌀 관세화 문제를 경제적·국가 재정 건전화 차원에서 인식함으로써 정책 중개자 입장보다는 쌀 관세화 옹호 연합의 일원으로서 행동하였다.

DDA정체, 일본과 대만의 쌀 관세화라는 다른 체제에서의 변동은 쌀 관세화 옹호 연합의 정책신념을 강화해 주었다. 일본과 대만은 MMA증량 부담을 이유로 관세화 유예 기간 종료 전에 관세화로 전환한 국가들이며, 관세화 이후 수입쌀에 대해 고율관세를 부과함으로써 MMA물량 이외의 수입은 미미하였다. 이러한 사례는 관세화 옹호 연합이 주장한 고율관세를 통한 시장보호 가능의 논리에 힘을 실어주었다. 반면, 필리핀의 의무면제를 통한 관세화 5년 연장 사례는 쌀 관세화 반대 연합의 입지를 강화시켜줄 여지가 있었으나, 필리핀의 경우 의무수입물량을 2배 이상 증량하더라도 기존의 쌀 수입량에는 미치지 못한 수준이었으므로 MMA증량이 큰 부담을 갖지 않았다는 관세화 연합의 반격이 보다 설득력있게 받아들여졌다.

이와 같이 WTO규범, 쌀 재고 및 재고관리비용 증가, 일본 및 대만의 조기 관세화, 박근혜정부의 출범 등이 관세화를 통한 쌀 시장 개방을 옹호하는 연합의 세력과 정책 신념을 강화시켜주는 한편, 식량안보, 농업보호론 등의 정치논리에 기반하고 있었던 관세화 반대 연합의 세력을 약화시킴으로써 정부가 약 20년 만에 쌀 시장 개방 정책을 결정하도록 한 것이었다.