주민자치회를 통한 협력적 거버넌스 정착에 관한 연구 -시범실시 사례를 중심으로-

Abstract

본 연구는 행정체제개편위원회가 제시한 도입모델을 기반으로 수정·보완한 행정자치부의 주민자치제도 모델로 2013년부터 시범실시 하고 있는 주민자치회를 대상으로 하고 있다. 주민자치회가 도입목적과 취지에서 제시하고 있는 근린지역 단위에서의 새로운 협력적 거버넌스로 제대로 작동하고 있는지를 분석하고 정착에 실현가능성이 있는지에 대해 살펴본 후 정책적 시사점을 도출하는데 연구의 목적이 있다. 이를 위해 현행 읍면동 주민자치센터의 주민자치위원회 제도와 문제점, 새로 도입된 지방자치발전위원회가 고안한 주민자치회의 주요내용과 행정자치부 주도로 진행되고 있는 주민자치회 시범실시 추진현황을 살펴보았다. 궁극적으로는 주민자치회 시범실시 활동을 통해 근린지역의 협력적 거버넌스가 실현되고 있는지를 고찰하였다. 이를 위해 주민자치회 시범실시 31개 지역의 주민자치회장, 주민자치회 위원, 주민, 소속 공무원에 대한 심층면담을 실시·분석하고, 협력적 거버넌스 이론을 적용한 분석모형에 따른 사례분석을 하였다. Ansell&Gash의 협력적 거버넌스 이론모형을 적용한 분석모형의 구성요소에 따라 심층면담을 실시한 분석결과와 이에 해당하는 사례분석 결과는 다음과 같다. 심층면담은 기본적인 질문에 대한 응답을 기반으로 종합적으로 판단하여 분석하였다. 협력적 거버넌스 모형의 구성요소는 크게 시작조건, 제도적 설계, 협력적 과정, 독려적 리더십, 결과로 이루어진다. 이러한 요소들에 따라 주민자치회 시범실시를 살펴보았다. 첫째, 시작조건의 요건인 공무원과 주민의 관계, 주민들의 자발적 참여, 협력 또는 갈등의 사전경험은 한국 행정의 특징을 그대로 보여주었다. 권한, 동원 가능한 자원, 전문지식적 측면에서는 공무원이 주민이나 주민자치회 위원들에 비해 월등하게 우월적이었다. 주민자치에 대한 주민들의 관심과 자발적 참여에 대한 인식은 다소 긍정적이었지만 큰 폭은 아니었기 때문에 의미 있을 정도는 아니었다. 오히려 현실적으로 볼 때 여전히 미약한 수준에 그치고 있다. 하지만 개선에 대한 의지는 보이는 것으로 긍정평가 되었다. 협력 또는 갈등에 대한 사전경험은 거의 없었고 존재해도 공무원과 주민자치회 위원들을 중심으로 미비한 수준에 있었다. 둘째, 제도적 설계의 측면에서도 주민자치회에 대한 협력적 거버넌스가 쉽지 않았다. 주민자치회 위원의 대표성에 대해 확신이 없었고, 주민자치회 운영 면에서도 자율성이 확보되지 않았다. 읍면동과 주민자치회의 관계는 여전히 수직적인 특징을 극복하지 못하고 있었다. 이는 자치역량과 자율성의 부족과 연결되어 수행사무가 원칙적으로 정해져 있다 하여도 실질적으로 실행되지 않고 있다는 점과 관련이 있어 보인다. 제도적 설계에서 중요한 요소인 주민참여도 참여기회나 참여통로가 불확실하여 낮은 수준을 보였다. 기존 제도인 주민자치위원회 제도와 새로운 주민자치회의 연계성은 모호한 것으로 나타났다. 셋째, 협력적 과정에서의 구성원 간 신뢰형성은 미지수이다. 주민자치회 위원들, 공무원, 주민들 각각이 이루고 있는 신뢰관계는 전반적으로 낮은 수준이었다. 주민자치회와 공무원의 신뢰관계는 부정적이었고 주민자치회와 다른 자생단체 간의 신뢰수준 역시 마찬가지였다. 반면, 주민자치회 위원들 간의 신뢰구축, 주민자치회와 주민 간 신뢰관계는 다소 긍정적이었다. 넷째, 주민자치회장을 중심으로 살펴본 독려적 리더십은 전반적으로 미흡한 수준이다. 주민자치회 회장단을 포함한 위원들은 마을 지도자로서의 신뢰성부터 낮게 형성되어 있었다. 주민자치회장의 리더십에서 가장 중요한 점은 갈등을 중재하고 협력을 유도하는 역할인데 아직 그 정도를 기대하기는 어려웠다. 또한 운영 면에 있어서도 위원들, 주민들의 의견을 의사결정 시에 반영하려는 노력이 부족하였다. 총체적으로 리더십 면에서 뚜렷한 성과를 볼 수는 없었지만 노력하고 있는 단계이기에 속단하기에는 이른 것으로 판단하였다. 다섯째, 시작조건부터 리더십 측면까지 주민자치회 시범실시 초기의 성과는 미흡하였지만 사례들을 살펴보면 발전가능성을 찾을 수 있다. 여전히 많은 문제점과 시행착오가 존재하지만 지속적인 평가와 분석을 통해 개선시키려 하고 있다는 것을 엿볼 수 있다. 심층면담분석과 사례분석을 통해서 살펴본 결과, 전체적으로 주민자치회 시범실시에 대해 낙관적인 미래를 보장할 수 없는 상태이다. 제도적으로 부족한 점이 계속해서 드러나고, 주민참여와 협력, 주민자치 등과 같은 개념에 대한 인식의 부재, 지역의 정치·행정적 문제에 적극 관여하여 해결하려는 사회문화적 분위기 미형성 등 다양한 문제점들이 존재한다. 그럼에도 불구하고 많은 문제점들이 존재하는 상황에서도 주민자치회 시범실시 이전보다는 조금씩 좋아지고 있는 모습을 찾아볼 수 있다. 문제점들을 극복하고 주민자치회의 진정한 정착을 위한 노력들도 끊임없이 시도되고 있다. 정책적 시사점은 다음과 같이 요약할 수 있다. 첫째, 주민자치회의 활동과 관련하여 지방행정정보의 공개와 확산을 통해 지식을 공유하고, 공무원들의 주민자치, 지방자치에 대한 인식을 개방적으로 전환하며, 향후 지역문제 해결을 위한 정부와 사회구성원들의 교류협력 프로그램을 개발하여 협력적 거버넌스의 정착을 위한 기초를 조성해야 할 것이다. 둘째, 주민자치회 시범실시에 대한 평가와 지원이 꾸준히 이루어져서 주민자치회 도입방안을 적실성 있게 계속해서 수정·보완해야 할 필요가 있다. 셋째, 주민자치회의 정착과 장기적 유지를 위해 가장 중요하면서도 근본적인 협력과 참여의 문화가 조성되어 주민들의 역량과 의식이 향상될 수 있도록 해야 한다. 넷째, 주민자치회를 이끌어갈 리더의 능력 제고를 위해 제도적으로 리더십 양성프로그램을 마련하여 독려적 리더십을 함양할 수 있도록 지속적으로 교육할 필요가 있다.