조직원의 성과관리제도 수용에 관한 영향 요인 연구 -지방자치단체의 시행 경험을 중심으로

Abstract

- 국 문 초 록 -

성과관리(Performance Management)는 조직이 장기적, 단기적 목표를 성취해나가는 과정 중 주기적으로 조직원들이 관리자에게 평가와 성과 결과를 보고하여 조직 내 성과가 원활히 창출될 수 있도록 하는 매니지먼트 시스템이다. 성과관리가 공공부문에서 본격적으로 시행 된 계기는 세계적으로 정부 실패가 만연하게 되면서, 신자유주의 기반의 작은 정부로의 전환이 추진된 것을 배경으로 하여 일련의 정부 혁신 수단으로 대두되면서 부터이다. 작지만 효율적인 성과를 내는 정부에 대해 국민들의 요구가 강해지게 되어 정부는 과거의 절차 및 형식주의를 지양하는 동시에 높은 수준의 성과를 창출하고 지속적으로 이를 관리해야 하는 의무에 봉착하였다. 따라서 공공부문은 민간부문에 비해서도 높은 수준의 경쟁력을 갖기 위해 민간부문에서 시작된 성과관리제도를 정부기관에 도입하는 방법을 취하였다. 성과관리제도에는 다양한 유형이 존재한다. 이 중에서 특히 우리나라 지방자치단체에서 활용 중에 있는 성과관리제도로는 MBO, BSC 및 기타 자체평가 유형이 있다. 본 연구는 MBO와 BSC에 주목한다. MBO는 민간영역으로부터 먼저 발전하였으며, Peter Drucker에 의해 1954년 개념적으로 정의되었다. MBO는 측정 가능한 목표를 설정하여 조직원 모두가 공동으로 노력하여 목표를 달성하도록 관리하는 과정으로서 가장 일반적인 성과관리 유형이다. 1992년에 Kaplan과 Norton에 의해 개발된 BSC(Balanced Scorecard)는 민간부문에서부터 도입되어 효과적인 성과관리체계 중 하나로 손꼽히고 있다. BSC는 주로 재무적 측정지표를 사용한 전통적 성과관리 시스템과 다르게 관리자들에게 일련의 측정지표로 구성된 구체적인 운영상황의 제시를 통해 보다 통찰력 있는 시각을 갖도록 돕는다는 점에서 큰 장점을 지닌다(Kaplan and Norton, 1992). BSC는 기존 성과를 관리하는 차원을 넘어 조직 내 성과를 전략적으로 향상시킬 수 있는 체계로 인정받아 최근 공공부문의 각 기관에서도 이를 도입하여 활용하고자 하는 사례가 늘어났다. 특히 국내에서는 2004년도에 해양경찰청이 정부기관 최초로 BSC를 도입한 이후 다른 공공기관에서도 빠르게 도입하고 있는 실정이다. 현재까지의 상황을 보았을 때 성과관리제도가 국내 정부기관에 도입된 이후 정부조직의 성과를 개선하고, 고질적으로 제시되어 왔던 공공부문의 비효율성을 개선하는 데에 긍정적인 효과를 낸 것으로 평가되고 있다. 그러나 내면적 도입 상황을 살펴보면 공무원들의 개별 조직 내에 운영 중인 성과관리제도에 대한 수용도가 낮은 점이 문제시되고 있다. 조직원의 성과관리제도 수용도를 저해하는 요인으로는 성과관리제도가 원래의 취지보다도 구성원을 통제하는 수단으로 사용된다는 점을 들 수 있다. 이로 인해 조직원 개개인에게 평가에 대한 부담감을 가중시키게 되고, 조직의 성과 및 평가에 무관심하게 되는 역효과가 발생한다. 이러한 맥락에서 본 연구는 공공부문 성과관리제도의 성공적인 정착을 위해 지방자치단체를 대상으로 조직원의 성과관리제도에 대한 수용도를 조사하고, 독립변수로 선정한 수용도에 영향을 미치는 영향요인 중 어떤 요인들이 유의미한 관계를 가지고 있는지에 대해 분석하고자 하였다. 그리고 이를 바탕으로 하여 조직원들이 성과관리제도에 대해 긍정적으로 인식하는 것을 방해하는 원인으로는 어떤 것들이 있는지 짚어본 후, 사례분석을 종합하여 향후 지방자치단체 및 전반적인 공공분야에 있어 조직원들의 성과관리제도 수용도를 높이는 한편 성과관리제도 자체의 지속적인 정착을 이끌 수 있는 시사점을 제공하고자 하였다. 구체적인 연구방법으로는 우선 성과관리 및 MBO, BSC 등 성과관리제도의 개념, 공공부문에서의 성과관리 도입 현황에 대해 알아보기 위해 국내‧외 선행연구, 단행본, 정기간행물 등의 문헌조사를 활용하였다. 다음으로 조직원의 성과관리제도에 대한 수용도를 조사하기 위해 폐쇄형(closed-ended) 객관식 설문지와 개방형(open-ended) 주관식 인터뷰를 병행 활용하였다. 우선 객관식 설문의 경우 설문지에 포함되는 독립변수 측면에서의 수용도 영향요인은 문헌분석을 통해 도출 및 재구성하여 직접 작성하였으며, 선정된 영향 요인은 지표설정요인, 조직환경요인, 개인인식요인, 집행관리요인의 네 가지 측면이다. 조사대상은 서울시청 및 강서구청 내 성과관리제도를 시행하고 있는 부서의 소속 공무원들을 선정하였으며, 총 275부를 회수하여 91.6%의 응답률을 보였다. 설문지를 회수한 이후에는 SPSS를 활용한 집단별 비교분석, 다중회귀분석의 통계 처리를 통해 공무원들의 개인 특성별로 독립변수인 영향요인 및 종속변수인 성과관리제도 수용도에 대해 어떤 경향을 나타내었는지 살펴보고, 선정한 영향요인 중 실제 유의미하게 해당 공무원들의 성과관리제도 수용도에 영향을 미치는 것은 무엇인지 도출하였다. 그 결과 지표설정요인의 하부요인인 조직의 기본이념 및 성과지표 설정의 적절성, 조직환경요인의 하부요인인 교육 및 훈련 수준과 인적‧물적 지원 여부, 개인인식요인의 하부요인인 조직원의 성과관리제도 친숙도와 혁신의지, 집행관리요인의 하부요인인 제도 집행의 공정성과 보상체계의 연계가 회귀분석 결과 실제 조직원의 성과관리제도 수용도에 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것을 알 수 있었다. 다음으로 공공부문의 성과관리체제에 대해 공무원들의 수용도가 낮아지는 원인에 대해 보다 심층적으로 분석하는 한편, 이를 극복할 수 있는 방향에 대하여 고찰하기 위해 주관식 문항으로 구성된 개방형 서면 인터뷰를 진행하였다. 성과관리제도의 수용도가 낮아지는 원인을 알아내기 위해 서울시청 및 강서구청 내에서 각각 성과평가를 전담으로 맡고 있는 공무원 5인을 대상으로 하여 개방형 설문을 활용해 간략한 인터뷰를 진행하였다. 문항은 총 9문항으로 성과관리제도의 도입 및 운영 관한 기본 사항 3문제, 성과관리제도에 대한 인식에 관한 문항 2문제, 성과관리제도 도입의 문제점에 관한 문항 2문제, 마지막으로 성과관리제도의 향후 성공적 운영을 위한 기본 요소에 관한 문항 1문제로 구성되었다. 성과관리제도에 대한 인식 측면에 대한 응답을 분석하면 성과관리 담당자의 입장에서는 개방형 지표 개발이 필요한 점, 정량적 평가에 치중하는 점 등이 지적되었으며, 조직원 전반적인 인식에 대해서는 현재는 구성원의 의견을 지표 개발 및 운영에 있어 제대로 반영하고 있지 않다는 점, 구성이 복잡하여 이해하기 어려운 점, 업무 스트레스가 가중되는 점, 조직원들의 성과관리에 대한 무관심이 수용도를 낮추고 있다는 점, 성과지표가 조직의 실질적인 미션과 비전을 반영하고 있지 못하다는 점 등이 제시되었다. 이어서 성과관리제도 도입의 문제점을 질문한 것에 대해 응답을 분석해보면, 우선 성과관리제도의 기관 내 도입에 있어 구조적 문제점에 대한 대답으로는 5명 중 4명의 응답자가 성과관리제도에 대해 계량화가 어려운 공익적 성과를 측정하지 못하고 있는 점을 지적한 점이 눈길을 끌었다. 이어서 조직구성원들이 성과관리제도에 대해 긍정적으로 수용함에 있어 문제점이 무엇인지에 대해 묻는 질문에는 최고 의사결정권자의 관심 부족, 과중한 업무로 인한 부담감, 실제 사업추진이 순탄해도 수치적으로 미달되면 실패한 사업으로 평가받는 현행 체계, 개별 조직의 특성을 고려하지 않은 무조건적인 성과제도의 추진 등을 조직원의 성과관리제도 수용도가 낮아지는 원인으로 꼽았다. 마지막으로 성과관리제도를 성공적으로 조직에 안착시키기 위한 요소에 대한 의견을 묻기 위해, 연구자가 문헌연구를 바탕으로 임의로 선택한 7가지 요소 중 조직원 의견의 반영 활성화 및 지표의 설정 과정이 4표를 얻었고, 기관장의 리더십 및 보상체계와의 연계가 3표를 얻었으며, 의사소통체계가 1표를 얻은 반면 기타 변수는 1표도 얻지 못했다. 결과적으로 본 연구에서 객관식 설문지와 주관식 인터뷰를 병행하여 얻은 결과를 종합하면, 조직의 기본 이념 및 성과지표 설정의 적절성, 적절한 수준의 교육 및 훈련, 보상체계와의 연계, 조직원의 혁신의지 및 성과관리에 대한 관심, 제도에 대한 친숙 정도, 집행의 공정성, 그리고 개방형 인터뷰에서 특히 중요성이 강조된 것으로 공익적 사업의 계량화 한계의 영향 요인들이 조직원의 성과관리제도 수용도에 있어 유의미한 변수인 것으로 나타났다. 논의의 후반부에서는 앞서 진행된 객관식 및 주관식 설문조사의 결과를 바탕으로 민간 경영기법을 공공조직에 적용함에 있어서의 문제, 목표와 지표의 연계 및 성과지표 설정의 합리성 제고, 조직구성원들의 참여 활성화, 보상체계와의 연계를 향후 국내 지방자치단체의 성과관리제도 도입에 있어 핵심 논제라고 파악하고, 문헌조사 및 사례분석을 기반으로 한 연구를 통해 공공분야에 있어 성과관리제도가 제대로 정착되고 공무원들이 이를 잘 수용할 수 있기 위한 문제점 및 향후 발전방향을 제시하고자 하였다. 첫째, 목표와 지표의 연계 및 성과지표 설정의 합리성 제고 로서 현행 성과관리제도를 통해서는 쉽게 계량화 할 수 없는 공익과 같은 주관적 가치를 성과로서 측정해내기 어렵다는 것이다. 본 연구에서는 이를 극복할 수 있는 방안으로 두 가지를 제시하였다. 우선 정부조직의 경우 성과관리를 함에 있어 공정성을 해치지 않는 선에서 비계량 지표를 활용하는 방안이다. 그러나 다른 한 편으로 비계량적 지표의 수가 지나치게 많아지는 경우 조직 내 전반적인 성과 평가의 기틀을 무너뜨릴 위험이 있다. 이에 따라 본 연구에서 제안하는 대안적 방안이 곧 별도의 정성평가 시스템을 개발하여 기존의 성과관리제도를 보완하는 것이다. 둘째, 목표와 지표의 연계 및 성과지표 설정의 합리성 제고는 성과관리제도의 성공을 좌우하는 중요한 요소이다. 성과지표는 성과 자료가 직접적으로 연계되어 부서의 성과를 제시해 줄 수 있는 중요한 요소이기 때문이다. 이를 단계별로 살펴보면 우선 조직의 기본 이념을 설정하는 데 있어 조직의 미션, 비전에 따라 달성 가능하고 바람직한 성과목표가 설정되어야 하며, 이러한 목표와 구체적인 성과지표가 체계적인 연계를 이루고 있어야 한다. 다음으로 성과지표를 선정하며 이를 관리하고 성과관리제도에 반영하는 작업 역시 개선되어야 한다. 과정을 평가하는 지표와 성과를 측정하는 지표, 결과지표, 수익성 지표와 공공성 지표 등 BSC의 제 관점간의 균형을 고려한 성과지표의 개발이 필요시 된다(권우원, 2008). 최종적으로 성과지표를 선정하고 이를 활용한 후 지속적으로 관리 및 개선하는 작업의 중요성이 대두된다. 장기간의 기간을 두고 지속적으로 지표 결과의 해석이나 지표 간 인과관계를 밝혀나가고자 하는 노력이 필요하다(박준범, 2005). 셋째, 조직구성원들의 참여 제고 측면으로서 성과관리제도의 실제 성공 여부는 바로 조직원 전반의 공감대 형성 여부에 달려있다고 봐도 과언이 아니나, 실제 민간부문 및 공공부문을 막론하고 기관 내 구성원들의 성과관리제도에 대한 관심도는 낮은 수준을 보이고 있다. 조직 구성원들이 성과관리제도에 대해 더욱 친숙해지도록 환경을 조성하기 위해서는 우선 성과관리제도의 전반적인 과정에 있어 구성원들이 직접 참여하는 방안을 모색해야 한다. 성과목표 및 지표를 구성하는 과정에서부터 조직원들을 인터뷰, 세미나, PS(Performance Shift) 미팅 등의 방법을 통해 적극적으로 참여를 유도해야 한다. 더불어 적절한 성과관리 교육을 통해 실제 현장에서 조직원들이 성과관리제도를 안정적으로 수용하도록 도움을 주어야 할 것이다. 성과관리제도를 통해 얻게 되는 조직의 성과 관련 정보를 무조건적으로 비공개 처리하기 보다는 적당한 선에서 함께 공유하는 자세도 필요하다. 넷째, 보상체계와의 연계가 원활히 이루어져야 조직원들의 성과관리제도에 대한 동기부여가 전제될 수 있다. 앞으로도 지속적으로 조직원들의 사기를 진작시킬 다양한 보상 방안을 개발할 필요성이 있다. 문제가 되고 있는 점은 현행 지방자치단체 내 성과관리제도가 완전히 정착하지 못한 상황에서 이를 무리하게 성과 보상 방안으로 활용하는 경우 오히려 공정성 등의 부분에서 부작용이 발생할 수 있다는 것이다. 따라서 성과관리제도 도입 초기에는 성과와 보상 간의 연계를 최소화하고, 제도와 공정성에 대한 보완과 조직 내 구성원들의 성과관리제도에 대한 수용성 등을 선행적으로 갖춘 후 공정한 성과평가 결과를 승진대상자 선정, 성과급 지급 등급 결정 및 보직 이동과 교육훈련대상자 선발 등에 활용하는 성과연동형 보상체계를 마련하여 성과 중심의 조직 문화를 성공적으로 정착시킬 수 있도록 해야 한다. 결론적으로 지방자치단체에서 성과관리제도를 수용함에 있어서 성과관리의 궁극적인 목적인 지속적인 조직의 성과개선이 이루어질 수 있도록 제도의 문제점을 밝혀내고 이를 끊임없이 개선하고자 하는 일련의 노력이 필요하다고 할 수 있다. 또한 학문적으로도 지방자치단체의 성과관리 체계의 지속 및 역량 증진을 위해 후속 연구가 진행되어야 할 것이다.

주요어: 성과관리(Performance Management), MBO(Management by Objectives) , BSC(Balanced Scorecard), 수용도(Acceptance Level)