결혼이민자 등에 대한 사회통합정책을 둘러싼 부처 간 갈등과 조정에 관한 연구 - 법무부와 여성가족부의 갈등을 중심으로 -

Abstract

본 연구는 결혼이민자 등에 대한 사회통합정책 혹은 다문화가족지원정책을 둘러싼 부처 간의 갈등 특히 그중에서도 갈등이 치열한 법무부와 여성가족부 간의 갈등에 주목하여 갈등의 원인과 전개방법 그리고 그 결과를 살펴본 후 조정을 통한 갈등의 해결방법을 모색하는데 그 목적을 두고 있다. 현재 결혼이민자와 국적취득자 등을 대상으로 법무부, 여성가족부, 문화체육관광부, 보건복지부, 행정안전부 등의 여러 부처가 독립적으로 사회통합정책 프로그램을 시행하고 있지마는 그중에서도 법무부와 여성가족부는 사회통합정책과 관련 각자 자신의 부처의 소관 법을 가지고 있을 뿐만 아니라 동 법에 의한 자신의 추진기관을 가지고 독자적·경쟁적으로 사회통합정책의 중심 내용인 사회통합 프로그램을 시행하고 있기 때문에 본 연구에서는 이들 두 기관을 중심으로 연구를 진행하였다. 정부부처 간의 갈등에 관한 연구를 진행함에 있어 이론적 기초를 제공해 줄 수 있는 이론으로 검토할 수 있는 것은 조직 간 관계(interorganizational relations)에 관한 이론과 이를 토대로 조직 간의 관계에 초점을 두는 자원의존이론(resource dependence theory), 공공선택론(public choice theory)과 게임이론(game theory) 그리고 오석홍의 구조적 시각과 과정적 시각 등이 있으나 본 연구에서는 조직 간 관계에 관한 이론과 자원의존이론 그리고 공공선택론을 중심으로 이론적 틀을 설정하였다. 그런데 갈등의 조정방안에 이르러서는 두 이론의 결론이 다르다는 점이 특기할만 하다. 본 연구에서는 조직 간 관계에 관한 이론에 근거하되 주고 받는 영향과 그로 인한 갈등의 정도가 다른 부처보다 법무부와 여성가족부 간에 크다고 할 수 있으므로 분석수준은 주로 법무부와 여성가족부 간의 두 조직 간 관계로 설정하고 분석측면은 두 조직 간의 상호작용과 그 상호작용으로 인한 결과에 초점을 맞추었다. 위 조직 간 관계 이론에 의하면 각 부처 간 상호작용의 결과로 각 부처 마다 상호의존 관계가 발생하는데 이로 인해 협력 혹은 갈등 관계가 발생한다. 그리고 자원의존이론에 따르면 생존에 필요한 자원의 부족으로 인해 타 조직을 비롯한 환경에 상호의존하지 않을 수 없는데 이러한 상호의존은 상호작용하는 가운데서 발생한다. 한편 개인은 합리적 행위자로서 이익극대화를 추구한다고 하는 공공선택론의 가정을 확장하여 본 연구에서는 각 부처는 합리적 행위자로서 부처의 이익을 극대화하고 부정적 책임을 회피하는 성향을 가진다고 가정하였다. 이에 따라 법무부와 여성가족부는 합리적 행위자로서 이러한 이익극대화를 추구하고 자신에게 돌아올 부정적 책임을 회피하는 과정에서 협력이나 경쟁이 발생한다고 볼 수 있다. 정책갈등의 원인에 대하여는 학자들마다 차이가 있으나 본 연구에서는 김영평과 신신우(1991)가 제시한 세 가지 유형이 학자들 사이에 비교적 잘 알려져 있고 또한 분류기준도 적실성이 있다고 생각하여 부처 간의 정책갈등의 원인을 검토해 보는 기준으로 제시하였는데 이에는 정책지향성의 차이, 관할권의 중복 그리고 정책결정규칙의 불완전 등이 있다. 이러한 논거를 기준으로 법무부와 여성가족부 간의 갈등의 원인을 검토해 보면 다음과 같다. 첫째, 법무부는 외국인정책이라는 틀에서 여성가족부는 가족정책이라는 틀에서 사회통합정책을 바라보는 지향점의 차이가 있다. 둘째, 법무부와 여성가족부는 동일하거나 거의 유사한 정책대상자를 상대로 사회통합에 관한 정책결정을 하거나 정책집행을 시행하고 새로운 사업을 시도하는 등 정책영역에 있어 관할권이 중복된다. 셋째, 법무부와 여성가족부를 일사불란하게 조정할 수 있는 유기적·체계적인 통합 법안이 결여된 채 양 부처가 사회통합에 관한 자신의 주도권을 뒷받침해 줄 수 있는 경쟁적·독자적인 법령과 추진기관을 가지고 있는 까닭에 국가 전체적인 측면에서 정책방향에 일관성이나 효율성이 떨어진다. 이러한 법령이 제정되기 전에도 양 부처 간 양자 또는 관련부처 간 회의나 조정을 통하여 정책결정규칙을 만들었으나 그 집행이나 추진에 있어 불완전하였다. 부처 간의 경쟁적 관할권 경쟁은 거의 동일한 정책대상을 중심으로 사업을 중복적으로 시행함으로써 예산이 비효율적으로 집행되고 어떠한 경우에는 서비스를 받지 못하는 비수혜집단을 발생시키는 등 정책집행에 있어 많은 문제점을 노정시켰다. 따라서 부처 간 갈등을 조정하여 이를 해결하여야 할 필요가 있는데 현재 정부부처 간 갈등을 조정하는 기제로는 첫째, 국가정책조정회의에 의한 조정이 있고, 둘째, 대통령, 국무총리, 그리고 과거의 경제부총리에 의한 강제적․수직적 정책조정이 있으며 셋째, 국무회의, 경제장관회의 등을 통한 자발적․수평적 조정이 있다. 그러나 그간의 경험을 보면 법무부와 여성가족부 간 두처의 자발적·수평적 조정에 의한 갈등해결보다는 제3자의 개입에 의한 강제적·수직적 정책조정이 효과가 있는 것으로 보인다. 한편 재한외국인 처우 기본법상의 외국인정책위원회와 외국인정책실무위원회에 의한 조정과 다문화가족지원법상의 다문화가족정책위원회와 동 실무위원회에 의한 조정이 있는데 실제 구체적인 문제에 대한 갈등해결의 조정기제로서는 적극적인 역할을 하고 있지 못하고 있는 듯하다. 따라서 본 연구를 통해 얻은 시사점은 현재의 정책환경하에서는 양 부처 간의 조정을 통한 갈등해결보다는 아래와 같은 방안이 양 부처 간의 경쟁적 갈등을 좀 더 근본적으로 해결하는 것이 된다고 하는 것이다. 첫째, 사회통합 프로그램과 국적취득의 연계가 필요하다. 현재 사회통합 프로그램을 이수한 사람에게 국적취득을 위한 귀화적격심사에서 필기시험 또는 면접심사를 면제할 수 있다고 규정되어 있으나 이는 임의적인 규정형식으로 되어있는바 사회통합 프로그램 이수제를 실효성있는 제도로 만들기 위해서는 임의적인 형식이 아니라 필수적인 규정형식으로 규정되어야 할 필요가 있다고 본다. 또한 여성가족부가 지정한 다문화가족지원센터에서 사회통합 프로그램을 이수한 사람에게도 당연히 법무부가 지정한 운영기관에서 동 프로그램을 이수한 사람과 마찬가지 혜택을 주는 것이 필요한데 이는 어느 정도 해결이 된 듯하다. 둘째, 정책집행 추진체계의 일원화가 필요하다. 현재 법무부와 여성가족부는 각각 거점기관과 다문화가족지원센터를 통하여 거의 같은 대상에 거의 같은 내용의 사회통합정책 혹은 다문화가족지원정책을 시행하고 있어 예산이 비효율적으로 집행되는 가운데 과다서비스 제공문제와 함께 과소서비스 제공문제가 현출되어 있어 우려의 목소리가 높다. 따라서 이를 해결하기 위해서는 이론이 있지마는 이민자에 대한 사회통합은 궁극적으로 차별방지정책이므로 이민자의 입국부터 귀화까지 전 과정에 유기적·체계적으로 관여할 수 있는 부처가 총괄함이 타당하다고 본다. 이러한 점을 고려하여 보면 외국인의 입국·체류·귀화 등을 전문적으로 담당하는 법무부가 총괄부처로서의 역할을 담당하는 것이 필요하다고 본다. 위와 같은 경우 사회통합 프로그램의 실시와 같은 구체적인 정책집행은 여성가족부가 맡는 것이 타당하다고 본다. 그리고 법무부는 위와 같은 정책이 제대로 잘 집행되고 있는지 관리·감독을 해야 할 필요가 있다. 셋째, 총괄부처와 정책집행부처의 이원화는 법령의 정비와 함께 이루어질 때 좀 더 효과적일 수 있다. 즉 재한외국인 처우 기본법과 다문화가족지원법을 통합하여 법무부를 총괄부처로, 여성가족부 등 관련부처를 집행부처로 하는 통합 법률을 제정하는 것이 사회통합정책의 효율적이고 균형있는 실시를 위하여 타당하다고 본다. 따라서 현재까지 진행되고 있는 다문화 통합 기본법안은 재한외국인 처우 기본법과 다문화가족지원법을 아우르는 근본적인 수정이 없이는 옥상옥을 만들뿐 근본적인 해결방안이 될 수 없다. 넷째, 가장 근본적인 해결책으로는 사회통합정책을 포함한 외국인정책을 전담하는 가칭 이민청과 같은 조직을 신설하는 것이 필요하다. 2000년대 들어 프랑스는 이민·통합·국가정체성부, 독일은 이민난민청 그리고 덴마크는 난민·이민·사회통합부 등 중앙부처 차원의 조직통합을 단행하였는데 이는 이민정책과 사회통합정책의 담당기관이 분리되었던 과거의 실패 경험에 대한 반성에 기인한 것임을 볼 때 각 부처의 외국인 관련 정책을 한 부처로 통합할 수 있는 방안으로 이민청의 신설은 필요하다고 본다. 이는 앞으로도 계속 증가될 것으로 보이는 외국인의 입국·체류의 증가와 함께 저출산 고령화 사회에 능동적으로 대처할 수 있는 방안으로서도 필요하다고 본다.

주제어: 정책갈등, 정책조정, 결혼이민자, 사회통합정책, 다문화가족정책, 자원의존이론, 공공선택론

ABSTRACT

A Study on the Conflict and its Coordination between the Government Agencies Encompassing the Social Integration Policy for Marriage Migrant Women, etc. - Focused on the Ministry of Justice and the Ministry of Gender Equality and Families

Hwang, Taik-hwan Public Administration(Public Policy) The Graduate School Seoul National University

The number of foreign residents in Korea reaches to over 1.4 millon people so far 2012, as the Korean economy grows rapidly. In recent years We can see everywhere several kinds of immigrants like international marriage migrant women and foreign students, migrant workers and refuge seekers coming from many countries. In the wake of this recent trend, the Korean government considerably pays attention to the immigrants who would stay in Korea in the long term period. The Ministry of Justice with the Ministry of Gender Equality and Family establishes and carries out social integration policy or assistance policy for multi-cultural families focusing on the well-being and adaptation into the Korean society especially for the above-mentioned international marriage migrant women and foreign student and the like. Under these circumstances, many researchers and scholars in the academic circle directly or indirectly published many theses and reports on the impacts or effects influencing on the adaptation of the international marriage migrant women into the Korean society. Nevertheless we could seldom see the papers and reports analyzing or focusing on the competition or conflict between the government agencies concerned, especially between the Ministry of Justice and the Ministry of Gender Equality and Family, encompassing the social integration policy or assistance policy for multi-cultural families and the Korean Immigration and Integration Program(KIIP) as well aimed at the international marriage migrant women and foreign student and the like. Due to lack of this kind of research, this research aims at studying further the origin or cause, evolution and the outcome of conflict particularly between the Ministry of Justice and the Ministry of Gender Equality and Family utilizing the resource dependence theory and public choice theory. And then this research will examine the coordination or resolution of conflict between the government agencies. Many scholars has classified the cause or type of conflict for a long time but this research will focus on the three types of cause of conflict developed by some Korean scholars. They are the difference of value orientation in public policy, overlapping jurisdiction and the absence or uncertainty of the rule of policy making. On the other hand, the Korean society has some ways of problem-solving skill against the dispute or conflict occurring between the public organizations. In the first place, we can observe the coordination Conference for National Public Policy presided by the premier. Secondly, general mechanism for coordination could be mentioned, which can be divided into two types such as horizontal coordination and vertical coordination. In the third place, there are such committees as the Public Policy Committees for Foreigners and Public Policy Committees for Multi-cultural Families established by the Basic Law for the Treatment on the Foreigners in Korea and the Assistance Law for the Multi-cultural Families respectively. These two bodies enable to deliberate and mediate the current issues on the social integratin policy or assistance policy for multi-cultural families offered by the central government agencies or local autonomous entities. Despite these institutional mechanisms for solving conflict, the conflict between the two government agencies virtually has not been settled smoothly owing to the mutual recognition to the effect that the dispute or conflict is directly connected to the survival of their organizations. This study, therefore, reveals the feasible method for the settlement of dispute between two government agencies as follows. In the first place, it is recommended that the KIIP should be compulsorily linked to the national exam for the naturalization. Secondly, separation of functions between two government agencies concerning the propelling system in public policy should be adjusted at national level. Thirdly, it is necessary to arrange or adjust the existing laws for the united law called Immigration Law combining the Basic Law for the Treatment on the Foreigners in Korea and the Assistance Law for the Multi-cultural Families. In the last place, it is time for us to think about the reform of the existing organizations toward a larger unitary Immigration Office to deal with systematically the public policy for foreigners or social integration policy integrating the functions with respect to the foreigners carried out by many public organizations.

key words: international marriage migrant woman, social integration policy, conflict, resource dependence theory, public choice theory