대통령 비서실 인사에 관한 비교 연구

Abstract

현대 대통령이 가진 가장 강력한 권한 중 하나는 행정부의 장관과 같은 최고위직을 임명할 수 있는 인사권이다. 대통령이 어떤 기준으로 인사를 하는지는 매우 중요한데, 이는 대통령이 누구를 임명하느냐에 따라 국정 운영 양상이 크게 달라지기 때문이다. 이에 따라, 본 연구에서는 대통령이 자신의 정치적 목표를 달성하기 위해 어떠한 원칙과 기준을 가지고 임명 행위를 하는지 살펴보고 개선 방안을 제시하고자 한다. 본 연구의 대상은 김대중 대통령과 노무현 대통령 비서실 비서관 인사이다. 두 대통령은 문민 출신으로 민주적 정당성을 가진 동시에 진보적 이념을 가지고 있다는 점은 유사하나, 정책 환경이나 개인적 성향은 각기 다르다. 제도적으로도 노무현 정부는 비서실에 인사전담부서를 설치해 운용했다는 특징이 있다. 따라서 이 두 정부 비서실 인사의 사회적 배경에 대한 비교 연구를 통해 대통령의 인사 관리에 있어 유용한 시사점을 제공하리라 기대할 수 있다. 연구의 수행을 위해 다음과 같은 분석틀을 마련하였다. 먼저 대통령 인사권 행사에 영향을 미치는 요인을 크게 정책 환경, 대통령 개인의 성향, 대상 직위의 특성으로 나누었다. 정책 환경은 정치적, 경제적 환경과 국민의 시대적 요구를, 대통령 개인의 성향은 성격, 정치적 이념, 관료관이, 대상 직위의 특성은 수석/일반비서관 직위의 특성을 포함한다. 또한 대통령이 인사권 행사에서 고려하는 기준을 크게 효율성과 형평성으로 분류하고, 인사 효율성의 관점에서 주요 경력·고시 등 특수 경력·개인별로 2회 이상 임명된 비서관들을 살펴본 뒤, 인사 형평성 측면에서 출신 지역·출신 대학·성별을 분석하였다. 그밖에 비서관을 수석 및 일반비서관 집단으로 분류해 대상 직위의 특성을 면밀히 들여다보고, 인구 사회적 배경의 기초 자료가 되는 연령을 분석하였다. 첫째, 인사의 효율성 기준을 적용해 분석한 내용은 다음과 같다. 주요 경력을 보면, 김대중 정부에서 노무현 정부로 들어서면서 관료 출신의 비율이 현저하게 낮아진 반면 정계와 학계 출신 인사는 확연하게 증가하였다. 재계 및 시민단체 출신 비서관의 비율이 노무현 정부 들어 크게 증가해 다양한 경력을 가진 비서관들이 정책 입안에 영향을 미쳤다. 또한 김대중 정부에서 노무현 정부로 바뀌면서 비서관 중 고시 출신 인사의 비율이 현저하게 낮아져 비서관 충원이 고시 이외에도 다양한 방식으로 이루어졌음을 알 수 있다. 사관학교 출신 인사의 비율은 두 정부 모두 매우 낮게 나타나 기존 행정엘리트 충원 방식 중 하나였던 군부 인사 등용은 사라졌음을 알 수 있다. 김대중 정부에서 개인별로 2회 이상 임명된 비서관들은 호남과 서울대, 관료, 고시 출신 인사가 많아 전체 비서관 분석에서 나타나는 특성과 비슷했다. 노무현 정부에서 개인별로 2회 이상 임명된 비서관들은 영남, 서울대 편중이 급격하게 감소했고, 정계와 관료 출신이 많았으며, 고시 출신 인사 비율은 대폭 감소했다. 둘째, 인사 형평성의 관점에서 분석한 내용은 다음과 같다. 출신 지역을 보면, 김대중 정부에 비해 노무현 정부는 영호남 지역주의가 다소 완화되었고, 전국적으로도 출신 지역이 보다 고르게 분포되었다. 정치문화가 지역적 기반에 따라 발전되어 행정 관료의 영호남 충원이 지속되어 왔던 우리나라의 상황에서 이러한 인사는 바람직하다고 할 수 있다. 출신 대학을 살펴보면, 김대중 정부에서 노무현 정부로 바뀌면서 전체 비서관 중 서울대 출신 비서관의 편중이 현저하게 완화되었고, 출신 대학의 종류가 다양해졌으며 고졸 출신을 기용하는 등 학력 파괴 경향이 나타났다. 성별 기준에 의하면, 김대중 정부에서 노무현 정부로 들어서면서 여성 비서관의 비율 또한 증가하였으며, 여전히 비서관의 여성 비율은 매우 낮다는 사실을 알 수 있다. 셋째, 대상 직위의 특성과 연령에 대한 분석은 다음과 같다. 수석비서관과 일반비서관의 두 집단을 기준으로 볼 때, 김대중 정부는 일반비서관 집단이 수석비서관에 비해 지역 편중이 완화되었고 다소 젊으며 여성 비율이 높다는 점 이외에는 유사한 경향을 보였다. 노무현 정부의 경우 수석비서관 집단이 일반비서관보다 지역 안배에 충실했고, 일반비서관 집단이 주요 경력과 출신 대학에 있어 수석비서관보다 집중이 완화된 모습을 보였다. 출생 연도를 보면, 노무현 정부의 비서관이 김대중 정부 비서관 전체보다 약 3년 가까이 젊어졌다는 특징이 있고, 김대중 대통령 비서관 연령 분포는 몇몇 예외를 제외하면 1949년생과 1950년생을 정점으로 대체로 정규 분포의 형태를 띠는 반면, 노무현 대통령 비서관 연령은 매우 다양하게 분포되어 있다는 사실을 알 수 있다. 본 연구는 김대중·노무현 정부의 대통령 비서실을 선정해 임기 동안 근무했던 전체 비서관의 사회적 배경을 조사하고, 인사의 효율성과 형평성을 기준으로 다양한 분석을 시도한 미시적인 연구이다. 하지만 대통령 비서실이라는 조직의 특성상 자료 접근의 어려움과 같은 물리적 한계가 존재한다는 점을 부인할 수는 없다. 앞으로 본 연구의 한계를 극복하는 후속 연구가 보완된다면 대통령이 정무･고위직 인사를 임명함에 있어서 한층 발전된 인사시스템을 마련하는 데 도움이 될 것이다.