사육곰 폐지 정책형성 과정에 관한 연구

Abstract

우리나라에는 정책적으로 두 종류의 반달가슴곰이 존재하고 있는데, 멸종위기에 처해 복원 사업이 진행 중인 토종 반달가슴곰과 웅담 판매를 위해 농가에서 사육되고 있는 곰이 그 것이다. 1981년 재수출을 통한 농가 수입증대를 목적으로 시작된 곰 사육은 대내외 비판여론에 따른 수출입금지 조치(1985년)와 멸종위기에 처한 야생 동·식물의 국제거래에 관한 협약(CITES) 가입(1993년)으로 당초 목적인 재수출이 불가능해 졌으나 국내 웅담 수요 충족 등을 위해 지금까지 지속되고 있다. 국민의식 수준 향상 및 국제사회 일원으로서의 의무이행 필요성에 따라 사육곰 정책의 변화는 불가피한 실정으로, 2013년 현재 특별법 제정 등 해결책 마련이 진행 중에 있으나 정책대안을 둘러싼 이해관계자 이견 등으로 정책결정에 어려움을 겪고 있다.

본 연구는 사육곰 폐지 정책형성 과정의 실증 분석을 통해 기존의 정책 이론과의 부합성 여부를 살펴보고, 사육곰 문제의 바람직한 해결을 위해 필요한 요인은 무엇인지 정책적 시사점을 도출하는 것을 목적으로 하였다.

연구방법은 사육곰 폐지 정책형성 과정에서 나타난 다각적 요인의 실증적 분석이 가능한 이론 모형(정책흐름모형)을 설정하고 해외(중국과 미국) 유사 정책사례 등을 반영할 수 있도록 분석틀을 구성하였으며, 관련 내용은 2차 자료와 관계자 면담 등을 통해 파악하였다. 분석 요소로 문제의 흐름과 관련해서는 사육곰 문제의 심각성 및 인식 수준 등을 보여주는 사육곰 관련 여론조사 결과와 정책참여자 대응, 정책의제화의 촉발기제(trigger device)로 작동한 사육곰 탈출 등 일련의 정치적 사건 등을 살펴보았으며, 정치의 흐름과 관련해서는 정권 교체 등 정치권의 변동과 환경단체 활동 등을, 대안의 흐름과 관련해서는 각각의 참여자가 제시한 대안과 이들 대안의 기술적 실현가능성, 정부의 수용 여부 등을 중점적으로 살펴보았다.

연구 결과, 사육곰 문제는 사회적으로 심각성이 크지 않고 및 비용․편익 집단의 비대칭성 등 공공재적 특성을 가지고 있어 정책의제화가 쉽지 않았으나, 정책선도자로서의 환경단체의 역할과 사육곰 탈출, WCC(세계자연보전총회) 사육곰 폐지 권고안 채택 등 일련의 정치적 사건으로 정책의제화에는 성공한다. 그러나 특별법안 발의라는 정책의 창이 열렸음에도 정책대안에 대한 이해관계자 이견으로 정책결정에는 이르지 못하는데, 이는 정책과정에서 각각의 흐름이 가지는 역할에 대한 Kingdon(1984, 1995) 주장에 부합된다고 할 수 있다.

사육곰 정책형성 과정에서는 특히 비공적적 참여자인 환경단체가 정책선도자로서 역할을 수행하는데 환경문제에 대한 환경단체의 참여는 환경문제의 무의사결정(non-decision making)을 막는 등 바람직한 측면이 있으나, 환경문제의 과도한 부각은 국가 전체 차원의 비효율성을 초래하거나 사회 갈등 심화의 원인이 될 수 있는 것으로 나타났다.

마지막으로 사육곰 문제의 바람직한 해결을 위해서는 중국 사례에서 나타난 바와 같이 정부가 선도적으로 사육곰 정책에 대한 명시적 입장을 표명할 있으며, 대안 선택 및 소요 재원 마련과 관련하여 정부와 이해관계자(사육농가, 환경단체 등)가 함께 참여하는 공동책임의 원칙 도입 등을 적극적으로 검토해 볼 필요가 있다. 또한 환경정책의 궁극적인 합리성 제고를 위해서는 환경문제에 대한 환경부와 환경단체간의 인식차이를 좁히는 노력이 필요하다는 시사점을 얻을 수 있었다.