공기업 형성과 변동에 관한 연구- 한국농수산식품유통공사 사례를 중심으로

Abstract

본 연구에서는 공기업의 형성과 변동 과정에서 다양한 행위자와 공기업은 어떠한 상호관계를 가지며, 각 행위자의 영향력의 범위와 한계는 무엇인가 살펴보았다. 이에 공기업이 외부의 환경변화에 능동적으로 대응하는 적극적 참여자라는 관점에서, 공기업을 중심에 놓고 관련 기관의 대응과 상호작용에 초점을 맞추었다. 즉, 공기업의 변동 과정에서 영향을 미치는 주요 행위자들을 중심으로 상호작용을 중점적으로 살펴보았다. 공기업의 설립․변동․운영되는 양태와 행위자 간 상호관계를 설명하기 위하여 본 논문에서는 상황이론(contingency theory)와 자원의존이론(resource dependence theory)을 대비적으로 검토하여 어떠한 조직 이론이 aT의 변화에서 있어 적합한지 살펴보았다. 즉 공기업의 변화는 환경과의 적합성을 찾는 과정인지, 아니면 조직 자원을 확보하는 과정인지? aT의 시기별 변화에서 환경과 조직 구조 간 관계에 대한 상황이론과 자원의존이론 중 더 설명력이 있는 이론은 무엇인가? 봄으로써 공기업 변동에서 조직 이론의 적용 가능성을 검토하였다. 단, 분석에 있어 공기업 조직 변화에 대한 주도 및 결정권이 어디에 있는가에 대한 관점에 따라, 공기업과 상위 국가기관이라는 두 가지의 입장으로 구분하였다. 한국농수산식품유통공사의 변화를 시계열적으로 되짚어 보면서 확인한 사실로, 공기업의 형성과 변동에 대하여 도출할 수 있는 연구의 결론은 다음과 같다. 첫 번째, 동일한 사안에 대하여서도 공기업과 상위 국가기관이라는 관점에 따라 상황이론 혹은 자원의존이론이 차별적으로 적용된다. 특히 공기업 조직이 축소하는 경우, 공기업의 관점에서는 상황이론으로 설명할 수 있으나, 상위 국가기관 관점에서는 국가기관이 정치사회적 정당성을 확보할 수 있다는 점에서 자원의존이론 측면의 동기가 있다. 구체적으로 ① 농수산물가공업을 축소한 경우에는 사업실패의 책임을 물어 공기업 구조조정을 단행하였고 ② 유통사업을 축소한 경우에는 IMF 체제에 적합한 조치를 취하기 위하여 공기업 경영혁신을 실행하였는데, 모두 산하기관인 공기업의 축소가 상위 국가기관 입장에서는 사회적 정당성을 확보하는 결정이었다고 설명할 수 있다 즉, 관점을 달리 적용하면, 조직의 확장 뿐 아니라 조직의 축소도 조직이 불확실성을 낮추고 환경 의존도를 낮추기 위하여 환경에 대응으로 파악할 수 있다. 두 번째, 공기업 변동의 주도자 및 추동력은 시대와 환경에 따라 차별적으로 나타났다. 시기 1은 발전국가 패러다임 하에서 대통령이 경제성장을 주도적으로 계획하고 지시하는 시대였다. 그러나 시기 2와 시기 3에는 사회가 다원화․민주화 되어가는 가운데, 사회경제적 점화사건, 정부의 정책적 필요성, 공사의 전략적 행태의 조합으로 공사의 변동이 발생하였다. 세 번째, 공기업은 사회경제적 환경과 상위 국가기관이라는 제약․범위 내에서 주도적으로 사업을 확장하고 조직의 변동을 이끌어 낼 수 있음을 보았다. 즉 공사의 업무 범위 및 조직이 대통령, 정부부처, 국회 등 상위 기관에 의해서 결정되는 것만이 아니라, 공사 자체적으로도 변화를 추동하는 일종의 창도자(advocate)의 역할을 하는 것으로 볼 수 있다. 네 번째, 해당 산업의 성숙도, 산업 내 민간 부문과의 경쟁관계는 공기업의 사업과 조직 변동에 간접적으로 영향을 미쳤다. 공기업이 특정 산업에 진출할 시기에는 아직 시장이 형성되지 않았거나 민간 자본 투자가 적은 상황에서, 정부가 정책적 필요성으로 공기업에 사업을 부과하는 경우가 많다. 따라서 공기업이 산업 영역 내에서 선도적인 위치에 있고 민간과의 경쟁관계는 많이 나타나지 않는다. 그러나 시장과 산업이 성장하여 민간부문과의 경쟁 관계가 많아지면서, 공기업의 사업을 축소하거나 중단하는 양상을 보인다. 공기업이 해당 사업을 축소․철수하는 과정에는 경쟁관계인 민간 조직의 공기업 사업영역에 대한 지적, 공기업 내부의 문제점, 국가기관의 결정 등의 다양한 양상이 나타났다. 한편 산업과 성숙하여 공기업이 사업을 축소하는 과정에서 공기업의 수익성 악화는 일관된 요인이 아니었다. 농수산물 수출입 사업과 같은 경우는 수익성이 높았음에도 불구하고 공공영역에 대한 문제제기로 사업을 축소하게 되었던 것을 볼 수 있다. 공기업이 사업을 축소․중단하는 데에 있어 수익성이 결정적 요인이 아니라는 점을 민간 조직과는 차별화되는 점이다. 다섯 번째, 공기업은 민간 기업과는 다른 지배구조, 의사 결정방식을 가지고 있으며 이는 공기업의 사업 다각화에 영향을 미치고 있다. 한국농수산식품유통공사는 제2시기에는 핵심 사업이 완전히 전환되었으나 제3시기에는 핵심 사업에 집중하지 못하고 여러가지 사업이 병행되고 있다. 사업다각화가 기업가치에 미치는 영향은 긍정적․부정적인 경우 모두가 보고되고 있으나, 한국농수산식품유통공사가의 경우 확연하게 부정적인 영향을 미친 것으로 보인다. 이는 핵심사업이 없는 사업다각화가 비효율성을 야기한 사례가 될 수 있다.

This research examines the structural changes of Korea Agro-Fisheries Trade Corporation(aT) on the basis of historical analysis. Based on documents and in-depth interviews, this study covers the formation and entire change of aT -the establishment, the restructuring, the expansion and the transition. Focused on the public enterprise and the surrounding actors, this study analyzes the dynamic interaction and strategic response of public enterprise to cope with the changing environment. Based on this exploration, this article attempts to suggest a theoretical model that may explain the relationship between organizational environment and structure in aT. Comparing contingency theory and resource dependence theory, it tries to explain the structural change of public enterprise from the both view of aT and the upper national organization. The results are as follows : 1) The restructuring of aT as well as the expansion of aT can be supported by resource dependence theory from the view of the upper national organization. including president and government branches. 2) In period I, which was the period of developmental nation, the main actor deciding the organization of aT was the president. However in period Ⅱ and Ⅲ, the organizational change of aT was driven also from government branches, strategic behavior of public enterprise, and socio-economic triggering events. The public enterprise can conduct strategic and aggressive behavior, confronting the crisis or pursuing the organizational expansion. 3) The public enterprises have different corporate governance and different mechanism from private firms and it affects the business diversification. Public enterprises have to embrace the national organization including president, government branches and national assembly, even public opinion besides the board of directors.