한국지역난방공사 민영화 추진과정에 관한 연구 - 정책옹호연합을 중심으로

Abstract

본 연구는 지역난방공사 민영화 추진과정의 정책변동 요인을 정책옹호연합을 중심으로 분석하였다. 민영화 추진과정에서 옹호연합의 형성과 정책중개자의 역할수행이 정권의 속성과 연계되어 상이한 상호작용 과정을 거쳤기 때문에 이러한 변수를 기준으로 분석시기를 3기로 구분하였으며, 연구 결과 및 정책적 함의는 다음과 같이 도출되었다. 첫째, 지역난방공사 민영화 정책 목표는 민영화 찬반을 둘러싼 정책옹호연합의 상호작용과 정책학습의 결과로 소유권과 경영권의 완전한 민간이양 으로부터 공공소유를 유지하는 범위내에서 소유권의 일부 민간이양으로 변동되었다. 생활과 직결되는 공공서비스의 민영화 과정에는 일반국민이 적극적 정책행위자로 활동함으로써 정책집행은 상향식(bottom-up) 행위자들의 영향을 많이 받는다. 따라서, 이러한 산업의 민영화를 효과적으로 추진하기 위해서는 하향식(top-down)의 일방향적 정책추진을 지양하고 정책하위체제내 반대연합의 합의와 수용을 이끌어내는 양방향식 정책추진 방식을 강화할 필요가 있다. 둘째, 민영화 추진과정에서 정책목표와 정책집행간의 상관관계는 정권초기에 민영화 정책목표가 명확하게 정의되고 민영화 추진 주체가 일관된 정책의지를 견지할수록 정책 집행이 용이해지는 것으로 분석되었다. 그러나, 민영화와 같이 이해관계가 복합적인 정책집행 과정에서는 경쟁하는 옹호연합의 구성과 상호작용, 신념체계의 대립정도, 기타 변수들의 영향 요인 등이 정책집행에 복합적인 영향을 미치기 때문에 정책목표의 명확성은 정책집행의 필요조건이지 충분조건은 아님을 알 수 있다. 셋째, 정책옹호연합간 신념체계의 대립정도는 연합의 정책전략에 영향을 미치나, 옹호연합이 어떠한 정책전략을 사용하는 가는 정책집행에 직접적인 차이를 유발시키지는 않았다. 옹호연합간 상호작용 과정에서 어떠한 정책전략을 사용하는가 보다 연합간 신념체계의 대립이 지속되는가, 신념체계의 대립이 타협가능한 도구적 측면의 대립으로 수렴하는가, 정책중개자가 어떠한 역할을 수행하는가 등이 정책집행 차이를 발생시켰다. 넷째, 정부와 시장, 규제와 경쟁에 대한 경제학적인 가치이념과 신념체계는 장기간의 정책옹호연합간 상호작용과 정책경쟁을 통해서도 변하지 않았으나, 도구적 측면은 조정과 타협이 가능한 방향으로 수렴되었다. 양 연합간 신념체계가 타협이 불가능한 규범적 핵심신념과 정책핵심신념에 집중될 경우 성공적 정책집행 가능성은 줄어들지만 도구적 측면으로 집중될 경우 정책중개자의 개입여지가 확대되고 정책집행 가능성도 높아졌다. 따라서, 정책집행 주체가 정책갈등에 따른 사회적 비용을 최소화하고 정책목표를 효과적으로 달성하기 위해서는 도구적 측면에 집중하여 반대연합이 수용가능한 다양한 대안들을 제시할 필요가 있다. 다섯째, 본 연구는 정책의 속성과 정책옹호연합의 권력관계에 따라 정책중개자의 역할을 네가지로 유형화하고 이를 구체적 사례에 적용함으로써, 정책중개자의 역할과 중개전략에 따라 상이한 정책결과가 초래될 수 있음을 확인하였다. 또한, 정책중개자의 적극적 중개 역할에 따라 첨예한 갈등이 존재하는 정책에서도 양 연합간 도구적 신념을 조율하고 조정하는 과정을 통해 정책변동과 집행이 용이해 질 수 있음을 보여주었다.