한국석유공사 자율성 변화 분석

Abstract

대표 에너지공기업의 하나인 한국석유공사는 안정적인 석유공급을 목적으로 설립된 후 정부의 공공기관 관리정책에 따라 자율과 통제를 반복하여 받아왔다. 본 논문은 설립시부터 현재에 이르기까지 한국석유공사의 재무예산, 조직인사, 사업 등 각 영역별 자율성이 시기별로 어떻게 변화하였는지를 분석하는 것이 목적이다. 공사의 재무예산영역 자율성은 전체적으로 미약했다고 볼 수 있다. 자금조달의 경우 초기엔 주무부장관의 사전승인 등 강력한 통제가 경영공시사항 등 사후적 통제로 변화하여 자율성이 증가하는 듯 보였다. 가령 민간 자금조달을 시도하거나 해외채권발행을 시작하는 등의 변화도 생겼으나 이후 법규상 신고조항에도 불구하고 기재부, 산자부 등과 사전협의를 거쳐야하는 등 실질적으로 자율성이 증가하지는 않았다. 출자 또한 주무부의 사전심사가 폐지된 것을 제외하고 이후 기재부장관과 사전 협의해야하는 의무가 부여되는 등 오히려 통제가 강화된 점을 확인할 수 있었다. 기관 자체적으로 회계규정을 정하고자 하는 경우 주무부장관의 사전승인 대신 이사회 의결로 변화하여 자율성을 부여하였으나 이 또한 정부투자기관회계기준 내지 공기업 회계기준 적용을 배제하고자 하는 경우 주무부, 기재부장관의 승인을 필요로 하는 식의 통제는 강화되었다. 예산편성지침 역시 단지 국무회의심의, 대통령의 승인을 거치는 절차만 폐지되었을 뿐 기획재정부 영향하의 공운위 심의, 의결을 거친 후 세부규정은 강화되고 준수의무 역시 강화되는 방향으로 변화하였다. 편성된 예산을 집행(이월, 예비비 사용시)하는 경우에도 주무부장관의 사전승인을 요하는 절차만 폐지되었을 뿐 그 집행실적을 사후보고하는 방식을 지속되었다. 특히, 최근에는 조기집행을 정부가 정책적으로 권장하고 사후실적을 점검하는 등의 방식으로 강화한 것 또한 확인할 수 있다. 조직인사영역의 자율성은 재무영역에 비해서는 상대적으로 컸고 강화하려는 방향으로 부여되었지만, 조직의 확대나 증원 및 채용분야에 대한 통제는 오히려 강화한 것을 확인하였다. 정부는 공기업관리정책을 변화해가며 낙하산 인사를 배제하려는 시도를 지속하였다. 그러나 기관장의 경력이 민간이나 내부승진자 출신으로 변화하였어도 공기업 자체의 자율적 의사결정이 가능했던 것은 아니었다. 정부 주도의 조직인사영역에 대한 각종 지침은 지속적으로 시달되었고 최근에는 기획재정부 주도의 조직운영, 정원과 인사관리 지침 및 혁신에 대한 지침들이 세분화되었다. 또한 이사회 개최전 안건을 사전 통보하게끔 의무화하여 조직개편이나 증원, 직원의 복리후생에 대한 통제는 강화될 수 밖에 없었다. 주무부장관 뿐 아니라 기획재정부장관과의 사전협의를 의무적으로 거쳐야하는 등 증원 및 조직확대 영역에 있어서의 자율성은 더욱 확대된 것을 이사회의사록 등을 통해 확인할 수 있었다. 채용의 경우 비록 외환위기시나 올림픽 직후 정부의 지시등을 따라야하긴 했어도 초기 설립시부터 공사의 담당으로 어느 정도 자율성이 보장되었다. 그러나 최근에는 청년인턴제 준수여부를 실적으로 노동부 및 기재부에 제출해야하거나 기획재정부에 세부적인 채용사항(시기, 인원 등)을 보고해야하는 등 자율성이 줄어들었다고 보여진다. 보직 및 전보 등은 비록 사전에 직급별 인원 등을 협의해야하는 등의 제한은 여전하지만 상대적으로 공사 자체의 자율적 의사결정이 가능한 분야에 해당한다. 사업영역의 경우 설립 이후 주로 주무부처(동자부 등)의 통제와 간섭만 받다가 최근에는 오히려 기획재정부의 영향력이 커진 것을 확인할 수 있었다. 설립초기에는 주무부장관의 사전승인만을 요했던 사업계획이 악화된 공기업의 재무건전성 등을 이유로 기재부의 통제를 받는 것 등이 그 예이다. 이처럼 사업은 주무부처, 경영은 공운위로 이원화한 공운법상의 감독체계는 잘 지켜지지 않았고 이로 인해 감독의 중복으로 인해 공기업의 혼란은 커져갔다. 사후실적을 평가하는 경영평가는 도입된 이후 기재부, 주무부, 국회 등의 통제를 받았지만 최근에는 실적평가 및 운영주체가 기재부로 일원화되고 공기업이 경영목표를 수립할 때 이에 대해 기재부장관이 정책방향을 고려하여 이를 변경가능하도록 변화하였다. 이처럼 주무부처의 감독하에 부여된 자율성을 지녔던 공사는 초기에 정부(주로 주무부처) 지시사업 중심으로 추진하던 공단성격을 띄다가 자체적으로 경영자립을 시도하였다. 그리하여 일상경비를 보조받지 않는 등의 자립경영을 이룩하였으나 그 후 펼쳐진 대형화 정책으로 악화된 재무상태를 기록하게 된다. 최근에는 셰일가스 등 비전통자원의 사업방향 수립시에도 기획재정부 및 산업자원부와 협의하여야 하는 등 절차적 복잡성과 줄어든 사업상의 의사결정 권한으로 인해 뚜렷한 방향을 정하지 못하는 등 혼란에 빠진 상태이다. 앞으로 공사는 내부역량과 기능을 강화하며 정부로부터 일정 범주의 재량과 자율성을 확보하고자 노력해야 할 것이며 자체의 의사결정능력과 역할을 강화하여야 할 것이다.