우리나라 퇴직연금제도의 정책변동 사례 연구

Abstract

전세계적으로 경제 저성장 및 인구고령화현상이 이슈가 되면서 1994년 World Bank는 기존의 공적연금중심의 노후보장체계는 더 이상 재정적으로 지속가능하지 않다면서 노후보장제도의 다층화를 권장하였다 우리나라도 1997년 9월 노사정위원회의 전신인 노사관계개혁위원회에서 기업연금도입에 대한 논의가 시작된 이래, 1999년 10월 노사정위원회에서 중요과제로 선정되면서부터 퇴직연금제도 도입에 대한 논의가 공론장에서 진행되었다. 이후 오랜 기간 노사정위원회 논의와 정부입법과정과 국회입법과정을 거쳐 2005년 1월 근로자퇴직급여보장법이 시행되면서 우리나라에 퇴직연금제도가 도입되었다. 그리고 정책이 시행된 이후 발생한 여러 문제를 개선하기 위해 2008년 11월 법전부개정안이 정부에 의해 입법 발의된 이래, 2011년 6월 국회에서 법률안이 통과하기까지 2년7개월이 도과하였다. 본 연구는 1997년부터 2011년까지 약 14년간 퇴직연금제도 정책이 형성·결정되고 변동되는 과정에 대해 2기로 나누어 정책지지연합모형을 중심으로 분석하였다. 이를 위해 정부 및 국회, 노동계, 경영계 등의 발간물, 회의록, 보도자료와 각종 언론기사 등 다양한 문헌조사를 바탕으로 연구가 이루어졌다. 그 결과, 다양한 정책환경의 영향 아래, 복지주의를 기반으로 공공성과 안정성을 규범적 핵심신념으로 노동계·학계가 중심이 된 사회보장연합과 시장주의를 기반으로 자율성과 효율성을 중시여기며 경영계·퇴직연금사업자가 중심이 된 신자유주의연합으로 정책지지연합이 결성되었다.

이들은 다양한 정책의제를 놓고 정책경쟁을 하였으며, 여기에 정책중개자의 역할이 더해지며 정책결정 및 정책변동 등이 발생하였음을 알 수 있었다. 본 연구의 시사점은 다음과 같다. 첫째, Sabatier의 정책지지연합모형은 14년이라는 장기간에 걸쳐 우리나라의 퇴직연금정책이 형성되고 변동되는 과정을 설명하는데 유용한 분석틀임을 확인하였다. 둘째, 우리나라 정책환경에서 정책중개자는 매우 중요한 역할을 하였다. 셋째, 정책행위자는 정책단계나 환경에 따라 정책지지연합의 일원이 될 수도 있고 정책중개자가 되는 등 그 역할이 유동적이었다. 넷째, 정책행위자는 집단과 그에 소속된 개인이 각기 다른 신념체계를 가지고 다른 역할을 할 수 있다. 다섯째, 퇴직연금제도에서 소규모사업장에 대한 정책이 어떻게 형성되고 결정되었으며 변동되었는지를 집중해서 보았다 이를 통해 정책과정에서 정책행위자들은 각자의 입장에서 최선의 선택을 추구하려고 하지만 정책행위자간 상호작용에 의해 최초 의도와 다른 선택이 이루어지기도 하고 타협되면서 정책이 산출되는 것을 보았다. 본 연구는 2011년 1차 법개정까지를 연구대상으로 하였지만, 2015년 현재도 커다란 정책변동이 진행중이다. 특히 중소퇴직연금기금제도는 짧게는 6년, 길게는 18년만에 당초 제안되었던 안이 여러 경로를 통해 실현되는 것이다. 이러한 변동이 완료된다면 ACF모형뿐만 아니라 PSF모형 등 다양한 분석틀을 통해 후속연구가 진행되어야 할 것이다.