신공공관리 지향적 조직체계 변화가 윤리경영에 미치는 영향에 관한 연구 - 공기업과 준정부기관을 중심으로 -

Abstract

최근 세월호 참사와 메르스 사태 대응과정에서의 정부와 관련 공공기관의 무능한 대처로 공공부문에 대한 불신이 날로 커져가고 있다. 관피아 의식, 정책 책임의 부재 및 천문학적인 부채 등으로 인해 국민의 신뢰는 바닥을 쳤다고 해도 과언이 아니다. 한편으로는 공공부문의 정책 수립에서부터 집행까지 투명하고 공정한 절차를 충실히 이행하였는지 국민의 관심이 높아지고 있다. 자연스레 정부정책의 실질적 수행 담당자인 공공부문의 윤리경영 수준에 대해서도 많은 의문과 변화의 필요성을 제기하게 된 것이다. 수립된 정부정책을 타당한 원칙과 기준 하에 실행하는지, 정책 이행 과정에서 불필요한 이해관계자의 목소리는 섞이지 않는지 등에 대해 관심을 갖게 되었다.

여느 때보다 온 국민의 눈치와 관심을 받고 있는 공공부문은 세계적 추세와 함께 행정관리주의에 영향을 받으며 변화해왔다. 바로 신공공관리주의(NPM: New Public Management)가 그것이다. 신공공관리주의는 효율성, 분권화와 절차간소화 등과 같은 시장주의 운영체계를 강조한다. 특히 조직·인력 운영체계의 기본 원리로서 대부처주의(mega-department)를 들 수 있다. 대부처주의는 작은 정부, 즉 부처의 통합 운영을 의미한다. 조직 운영의 세부적 방안으로 단위조직의 체계 구성 및 인력 운영을 가늠할 수 있는 관리자의 통솔범위는 넓어지는 것이라 볼 수 있다. 이러한 신공공관리주의가 우리나라 공공부문에 본격적으로 적용된지 IMF 금융위기 이후 20여년의 시간이 지났다. 시장주의적 조직체계 변화가 공공부문에 어떠한 영향과 효과를 나타내고 있는지 살펴보는 것은 앞으로 공공 조직이 나아가야 할 방향을 제시하는 데 도움을 줄 것이다.

특히 본 연구에서는 공공 부문의 청렴수준 및 윤리경영에 대한 국민의 관심이 여느 때보다 높아져 있는 이 때, 신공공관리 지향적 조직체계 변화가 미친 영향을 살펴보고자 한다. 그 중에서도 정부정책의 실질적 수행자인 공공기관을 대상으로 신공공관리 지향적 조직체계로서 통솔범위가 기관의 윤리경영 수준에 미친 영향을 살펴본다. 정부의 조직개편과 마찬가지로 공공기관 역시, 조직개편에 있어서 부서통합 등 대부처주의의 영향을 받아왔기 때문에 이러한 신공공관리론적 단위조직 구성·운영을 나타내는 잣대가 현 공공기관 관리자의 통솔범위라고 볼 수 있기 때문이다. 2011년부터 2014년까지 시장형·준시장형 공기업 및 기금관리형·위탁집행형 준정부기관의 간부직(2급 부·팀장 상당)이 거느리고 있는 부하직원의 수를 통솔범위(독립변수)로 하여, 국민권익위원회가 매년 발표하는 청렴도 지수를 윤리경영 수준에 어떠한 영향을 미치는지 연구해보고자 한다. 본 연구를 통해 투명하고 공정한 조직 운영이 절실한 공공부문의 지금까지의 조직체계 관리방향이 제대로 설정되었는지 분석하고 향후 어떠한 방향으로 공공부문 조직체계를 꾸릴지 등에 대한 정책적 함의를 도출하고자 본 연구를 수행하게 되었다.

Gulick(1937)에 따르면 관리자의 통솔범위란 조직의 감독자와 부하직원이 맺고 있는 관계구조로 넓은 통솔범위는 관리자가 많은 부하직원들을 관리하고 있다는 것을 의미한다. 좁은 통솔의범위는 그 반대이다. 거느리고 있는 부하직원의 수가 많은 넓은 통솔의 범위는 아무래도 소속직원 개개인의 재량권 부여가 높아질 것이다. 직원 스스로 어떠한 사안에 대해 판단하고 의사결정을 내리는 경우나 정도가 높아진다는 것을 의미한다. Frederickson(1996) & Wamsley et al.(1992)이 좁은 통솔범위는 그만큼 감시·감독이 면밀할 것이며 이에 따라 직원들 개개인의 업무 재량권 행사를 허락하지 않을 것이라고 주장하며 Kaufman(1960)은 통솔범위는 감시·감독을 높일 수밖에 없고 그만큼 책임회피(shirking)를 줄일 수 있다고 말한 것은 이것을 뒷받침한다.

본 연구에서는 공공기관 중 일정 직원규모 이상의 정원이 확보된 공기업·준정부기관을 연구대상으로 삼고 이들의 관리자 중 조직의 기능과 역할에 있어 중추적인 역할을 하는 부·팀장급의 중간관리자를 대상으로 그들의 통솔범위가 조직 전체 윤리경영 수준에 어떠한 영향을 미치는지 분석하고자 하였다. 선행연구를 바탕으로 본 연구는 신공공관리 지향적 조직체계로서 관리자의 통솔범위가 넓어질수록 조직 윤리경영 수준은 낮아진다는 연구가설을 설정하고 우리나라 공기업·준정부기관을 대상으로 실증적 분석을 실시하였다. 대부처주의의 조직 운영체계는 작은 정부, 즉 한 명의 관리자가 여러 부하직원을 거느리고 있는 통솔범위의 확대를 가져올 것이며 1990년대 후반부터 진행되어 온 신공공관리주의가 공공기관의 윤리경영 수준에 어떠한 영향을 미쳤는지 살펴보고자 한 것이다. 독립변수로 사용된 신공공관리 지향적 조직체계로서 관리자의 통솔범위 이외에 조직 유형, 조직 안정성, 조직복잡성, 조직 공공성 등을 통제변수로 두고 다중회귀모형을 구성하여 연구가설을 검증해보았다.

회귀분석 결과 신공공관리 지향적 조직체계로서 중간관리자의 통솔범위는 공기업·준정부기관의 내부청렴도에 부(-)의 영향을 미칠 것이라는 연구가설을 지지하였다. 내부청렴도는 소속직원의 입장에서 기관의 내부업무와 조직문화에 대한 청렴도를 평가한 것으로 인사·예산집행 및 업무 추진에 있어 투명하고 공정하게 진행되었는지를 나타내는 척도이다. 이에 대해 관리자의 통솔범위가 부(-)의 영향을 미쳤다는 것은 대부처주의의 신공공관리론이 작용된 공기업·준정부기관의 조직 운영·관리체계가 업무효율성 및 성과 제고에는 긍정적인 영향을 미쳤을지 모르나 업무와 관련된 조직의 청렴·윤리 수준에 있어서는 부정적 영향을 미쳤음을 말한다.

이는 Kaufman 등 앞서 언급한 선행연구 뿐 아니라 시장주의적 신공공관리론이 공공 부문에 적용되는 것에 대한 의문을 가지고 있었던 학계의 우려를 방증한다고 볼 수 있다. 직원들에게 주어진 업무적 재량권은 결국 직원 스스로 판단하고 의사결정할 수 있다는 이점을 이용한 도덕적 해이로 이어질 수 있다는 것이다. 공공 부문에 있어 국민의 기대와 관심이 높아지고 업무 수행 및 조직 운영에 대한 청렴·윤리 수준을 확보해야 하는 시점에 있어 신공공관리 지향적 조직운영은 재고의 필요성이 있다고 볼 수 있다. 시장주의적 효율성 및 성과 제고를 위한 조직 운영은 조직의 윤리적 경영에 부정적 영향을 미칠 수 있기 때문이다. 업무특성 및 기관별 유형에 따라 적정한 부서의 크기, 통솔의 범위를 구성·운영함으로써 업무수행에 관련한 직원의 자율·재량권을 통한 효율성 제고를 도모하고 관리자의 감시·감독을 병행·운영함으로써 조직의 윤리경영 수준을 높일 수 있는 방안을 강구해야 할 것이다.

또한, 통계적으로 유의한 결과값은 아니였지만 외부청렴도는 관리자의 통솔범위에 양(+)의 영향을 받는 것으로 나타났다. 공직자의 입장에서 금품·향응·편의 수수, 특혜 제공, 부당한 사익추구 등에 대한 직간접적 부패 경험 및 인식의 정도를 나타내는 외부청렴도는 업무적 성격이 강한 내부청렴도와는 다른 방향의 영향을 미치는 것으로 나타난 것이다. 이러한 결과가 나온 것은 윤리적 부담감이라는 개념으로 해석 가능하다. 다른 한편으로는 부패 방지제도나 윤리헌장 공표 등 청렴경영에 매진한 공공기관 운영의 결과물이자 긍정적 외부효과로도 볼 수 있다. 이러한 연구결과를 공공부문 뿐 민간영역의 청렴제도 활성화 정책 근거로 활용하여도 좋을 것이다.