경영평가 방식의 변화가 공기업의 경영성과에 미치는 영향에 관한 연구

Abstract

우리나라 공공기관에 대한 경영평가제도는 1984년 「정부투자기관관리기본법」에 의거해 정부투자기관에 대한 경영평가가 도입되면서 체계화되기 시작하여 만 30년의 긴 시간 동안 공기업의 성과관리에 대한 유효적 수단으로 자리매김 해왔다. 경영실적 평가제도는 공기업?준정부기관의 자율?책임경영체계 확립을 위해, 매년도 경영 노력과 성과를 공정하고 객관적으로 평가하는 제도이다. 동 제도는 공기업ㆍ준정부기관의 공공성 및 경영효율성을 높이고, 경영개선이 필요한 사항에 대해 전문적인 컨설팅을 제공함으로써 궁극적으로 대국민서비스 개선을 목적으로 한고 있다(기획재정부, 2014). 경영평가제도는 공공기관의 성과관리체계의 핵심적 수단으로 인식되고 있음에도 동 제도의 성과 혹은 효과에 관해서는 다양한 논란이 제기되고 있다. 선행연구들에 의하면 경영평가제도가 경영혁신과 관리개선을 촉진함으로써 공공기관의 경영효율화에 기여하고 있고 자율적 통제 메커니즘이 부족한 공공부문의 경우 이러한 사후적ㆍ유인적 통제장치가 조직성과 개선에 기여할 수 있다고 역설한다. 반면, 공공부문 성과측정의 한계, 평가체계의 불완전성, 성과관리 상의 여러 제도적 제약 등으로 인해 경영평가제도가 기대한 성과를 거두기 어렵다는 비판적 의견을 피력하고 있다. 이와 같은 경영평가제도의 유용성과 효과에 관한 논란과 날로 커져가는 중요성에 힘입어 경영평가제도가 공공기관의 성과에 미치는 영향을 실증적이고 객관적으로 분석한 연구가 많이 이루어지고 있는 것이 현실이다. 하지만 대다수의 관련 연구가 경영평가 도입 전?후의 성과비교나 경영평가 미도입 공공기관과의 비교를 통한 실증적 연구를 시도하고 있는 실정이고 다양한 관점에서 경영평가제도의 성과를 고찰하지 못하고 있는 실정이다. 이러한 배경에 따라 본 논문은 정부 경영평가제도가 기관에 미치는 영향을 객관적으로 파악하기 위해 모회사로부터 경영평가를 받아오던 공기업의 자회사에 정부 경영평가제도를 적용한 경우의 그 효과를 실증적으로 분석하고자 했다. 따라서 본 연구의 목적은 공기업 경영평가방식이 모회사 평가방식에서 정부평가방식으로 변화되었을 때, 정부 경영평가제도가 실제로 기관의 경영성과에 영향을 미치고 있는지를 알아보는 것이다. 한전의 10개 자회사는 2002년부터 모회사인 한전에서 선임한 외부 경영평가단을 통해 매년 1회씩 경영평가를 받아왔다. 2011년부터 발전회사 6개사가 시장형공기업으로 지정되면서 발전회사들은 정부 경영평가의 적용 대상이 되었다. 이와 같은 정책의 변화라는 현상을 포착하고 경영평가제도와 관련된 다양한 이론적 논의와 선행연구들을 토대로 본 연구의 개념적 분석틀을 정립하였고 주요 연구가설과 구체적인 분석모형을 제시하여 연구설계를 실시하였다. 연구모형을 바탕으로 경영평가방식의 변화가 공기업의 경영성과에 어떠한 영향을 미쳤는가를 실증적으로 분석하였다. 이를 위해 본 연구는 공기업의 경영성과가 결국은 공기업 경영평가의 정책목표인 공공성과 경영효율성으로 표출되는 것으로 규정하였다. 우선 경영효율성은 크게 조직·인사·재무관리 효율성, 수익성, 생산성으로 크게 구분하였고, 발전회사의 공공성은 발전기 고장건수로 측정하였다. 총 11개의 변수에 대해 2002년부터 경영평가를 받아 온 한전의 10개 자회사를 대상으로 2013년까지 12년 동안의 자료를 조사하였다. 위와 같은 변수와 자료를 중심으로 본 연구는 크게 다음 세 가지 내용에 대한 분석을 통해 경영평가방식의 변화가 공기업의 경영성과에 미친 효과를 분석했다. 첫째, 분석대상인 10개의 한전 자회사들의 경영성과 변수들의 시계열적인 변동추세를 전반적으로 분석하였다. 분석을 위해 기술통계를 활용하였다. 둘째, 경영평가방식의 변화가 일어난 시점인 2011년도를 기준으로 준실험설계인 이중차이(difference-in-differences)모델을 적용하였다. DID분석은 인과관계를 평가하는데 알맞은 연구기법으로 특정 정책수단의 효과성을 검증하는데 주로 활용된다. 발전기 고장건수를 제외한 10개 변수를 종속변수로 하고 독립변수는 정책변화 시점 전후를 나타내는 시기더미, 정책의 영향을 집단인지 비교집단인지를 나타내는 집단더미, 정책변화 전후 집단 간 이중차이 효과를 나타내는 시기더미와 집단더미 간 상호작용항으로 구성하였다. 또한 자산규모를 통제변수로 설정하여 두 집단 간의 조직규모의 차이를 통제하였다. 셋째, 공공성 변수에 대해서는 발전기 고장건수로 측정하였는데, 발전회사만을 대상으로 평가방식 이전과 이후에 평균 차이를 검정하는 분석방법을 활용하였다. 경영평가방식의 변화가 경영성과에 미치는 영향을 실증분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 조직효율성을 관리업무비 비율로 측정하였는데 집단더미만 통계적으로 유의미한 결과를 보여주어 분명히 실험집단에서 관리업무비 비율이 감소한다는 것을 입증했지만, 이중차이효과가 유의하지 않았다는 것은 그것이 정책 변화의 효과임은 검증되지 않았다는 것을 의미했다. 또한 통제변수로 설정한 자산은 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 분석되었지만 평가방식의 변화 이전과 이후의 관리업무비율의 차이에는 통계적으로 유의미한 영향을 주지 않았다. 둘째, 인사효율성은 인건비 비율과 경상인원 증감율 지표를 통해 분석하였는데, 실험집단에서 통제집단보다 인건비 비율이 평가방식 변화 이전보다 이후에 더 감소하는 것으로 나타났지만 이것이 정책 변화의 효과임은 검증되지 않았음을 파악할 수 있다. 한편 인원증가율은 집단변수, 시기변수, 집단과 시기의 상호작용항 모두 통계적으로 유의하지 않은 것으로 나타났다. 통제변수로 설정한 자산은 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 분석되었지만 평가방식의 변화 이전과 이후의 인건비 비율과 경상인원 증감율의 차이에는 통계적으로 유의미한 영향을 주지 않았다. 셋째, 재무관리효율성은 부채비율로 분석하였는데 자산을 제외한 모든 변수가 통계적으로 유의미하지 않은 결과를 나타냈다. 넷째, 경영평가방식의 변화가 수익성에 미친 영향을 파악하기 위해 당기순이익, 영업이익률, 총자본순이익률, 매출순이익률의 4가지 지표로 분석하였다. 수익성 지표들의 분석에서 특이할만한 점은 집단과 시기더미의 상호작용항에서 통계적으로 유의미한 결과를 나타냈는데 모든 지표가 부정적인 이중차이 효과를 보여주고 있었다. 요컨대 수익성 지표에서 나타나는 감소의 효과가 경영평가방식의 변화로 인한 부정적 효과라는 것이다. 통제변수로 설정한 자산은 총자본순이익률을 제외한 나머지 세 종속변수에서 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 분석되었다. 다섯째, 생산성에 미친 영향은 부가가치생산액과 노동생산성 지표를 통해 검증하였는데, 둘 다 통계적으로 유의미한 영향을 발견하지 못했다. 부가가치생산액에서 평가방식 변화 이전에 비해 이후에 통제집단보다 실험집단에서 감소의 양상을 보여준 것은 명백하지만 이것이 평가방식의 변화라는 정책 변화의 효과라고는 볼 수 없었다. 마찬가지로 노동생산성에서 나타난 두 집단 간의 차이가 평가방식의 변화라는 정책 변화의 효과라고는 볼 수 없다는 결과가 도출되었다. 통제변수로 설정한 자산은 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 분석되었지만 평가방식의 변화 이전과 이후의 부가가치생산액과 노동생산성의 차이에는 통계적으로 유의미한 영향을 주지 않았다. 마지막으로 경영평가방식의 변화가 공공성에 미친 영향은 발전설비 고장건수 지표를 통해 검증하였는데 변수의 특성상 이중차이 분석모형을 적용할 수 없어서 집단 간 평균비교의 방법인 T-test를 통해 검증하였고, 평가방식의 변화 이후에 발전설비 고장건수가 증가하였다는 통계적으로 유의미한 결과를 얻을 수 있었다. 이상의 결과를 종합해 볼 때 경영평가방식의 변화가 경영성과 향상에 긍정적인 영향을 주지 못한 것으로 분석되었다. 실제로 한전이 주관하는 경영평가에서 기재부가 주관하는 공공기관 경영평가 대상으로 전환되면서 발전회사간 경쟁구도는 강화되었고 인센티브를 통한 경영감독의 효과성은 상대적으로 높아진 것으로 판단되었지만 이러한 결과가 도출된 것은 경영평가지표체계에 기인하는 것으로 보인다. 개별회사의 경영효율성 중심으로 지표의 주요 관점이 바뀌었고 분명히 이 부분에 대해 성과 개선의 여지가 있었지만 본 연구에서 검증한 바와 같이 경영효율성이 향상되지 않았다는 것에 주목할 필요가 있다. 총체적으로 이러한 연구결과는 전력산업의 특수성과 거버넌스 구조에 기인한다고 생각되며 개별회사 관점, 일반적인 경영효율성 측면에 경영평가지표의 초점을 맞추는 것이 한계가 있다는 반증이기도 하다. 따라서 발전산업의 특수성을 고려하여 발전산업 전체 효율성을 강조하는 지표를 보강해야 한다. 본 연구는 계량적인 자료에 기초하여 연구가설들에 대한 검증과 분석을 시도하면서 질적인 분석도 병행했으나 충분치 않았다는 점, 평가방식 변화 이후의 관측치가 부족했다는 점과 방법론 적용에서의 한계 등이 있다. 하지만 이러한 이론적·방법론적 한계에도 불구하고 본 연구가 탐색적 연구로서의 성격을 갖는다는 점을 고려할 때 공기업 경영평가제도의 효과성에 대해 새로운 시각으로 접근하여 분석을 시도하였다는 점에서 중요한 의의를 가진다.

The aim of this thesis is to analyze empirically the effect of the management performance evaluation system on the public enterprisesorganizational performance. Specifically, the change in management performance evaluation system was to analyze the impact on the management performance of public enterprises. The management performance evaluation system for public enterprise has been regarded as the effective performance management system and governance structure. Management performance evaluation system is growing day by day because of the controversy about the usefulness and importance of management effectiveness evaluation system and impact on the performance of public institutions has made a lot of empirical and objective analysis of the study. But the situation that the majority of empirical research attempts to study through comparison with non-introduction of public sector performance management evaluation and comparison of before and after the introduction of management evaluation. That is, it does not consider the performance of the management evaluation system from different perspectives. 10 KEPCO subsidiaries have received an annual management performance evaluation by an external management evaluation team of KEPCO since 2002. As from 2011, six companies that produce electricity designated as a market-type public enterprises were subject to government management evaluation. The purpose of this study was to evaluate the change in the management performance evaluation method to find out whether the government management performance evaluation system influences the management performance of public enterprises. The management performance of public enterprises are represented in public service and management efficiency. First, management efficiency is greatly organizational effectiveness, human resources efficiency, financial management efficiency, profitability and productivity were separated. Publicity of the power company is measured by the number of generator failure. A total of about 11 variables for 12 years from 2002 to 2013, the data were examined.

Ⅰ. The changes in management performance evaluation system will have a positive impact on the operational efficiency of public enterprises.

Ⅱ. The Publicity of power companies before and after the change will be the difference.

I tested these two hypotheses with a difference-in-differences model and t-test. To do this, I constructed panel data sets consisting of 12 time series(2002∼2013, per year) observation on each of 10 cross sectional units on all 10 dependent variables. The DID analysis is mainly used to verify the effectiveness of specific policy measures, as appropriate research techniques to assess causality. It has set up 10 variables except number generator failure as the dependent variable. When the independent variables were composed of time dummy, group dummy, time and group interaction term. In addition, by setting the assets as control variables were controlled for differences in organization size between the two groups. The testing results for sub-items of hypotheses are as presented below <table 1>.

<the testing results of hypotheses>

1-1.The changes in management performance evaluation system can improve the operation management efficiency. (rejected) 1-2.The changes in management performance evaluation system can improve the labor cost management efficiency. (rejected) 1-3.The changes in management performance evaluation system can improve the personnel management efficiency. (rejected) 1-4. The changes in management performance evaluation system can improve the financial management efficiency. (rejected) 2-1. The changes in management performance evaluation system can improve the net income. (rejected) 2-2. The changes in management performance evaluation system can improve the operating profit. (rejected) 2-3. The changes in management performance evaluation system can improve the return on investment. (rejected) 2-4. The changes in management performance evaluation system can improve the ratio of net income to net sales. (rejected) 3-1. The changes in management performance evaluation system can improve the labor productivity. (rejected) 3-2. The changes in management performance evaluation system can improve the value-added output. (rejected) 4. The number of generator failure after evaluation method changes will increase. (accepted)

The change of management performance evaluation system did not have a positive impact on improving business performance. In fact, it is switching to public sector management evaluation conducted by the government while developing inter-company competition has been strengthened. And effectiveness of supervision over the management incentive was considered relatively higher. However, the results from this study was analyzed that due to changed management evaluation index system. The main terms of management efficiency indicators focusing on individual companies has changed. Clearly there was a room for improvement in the performance of this section should be noted that the operational efficiency has not been improved as verified in this study. The overall results of this study believe that due to the specificity and the governance structure of the electricity industry. The focus of management evaluation indicators are that there is a limitation on the general operational efficiency. Taking into account the peculiarities of the power generation industry must reinforce the surface to highlight the power industry overall efficiency. Theoretical and methodological limitations in this study and even have the character as an exploratory study. And access to the new perspective on the effectiveness of the management performance evaluation system was attempting to analyze. This is the significance of this thesis.