갈등관리방안으로서 협력적 거버넌스 활용방안 연구

Abstract

본 연구는 공공갈등관리 방안에 대한 논의이다. 공기업이 국책사업을 수행하는 과정에서 필연적으로 발생할 수밖에 없는 갈등을 합리적으로 해결하는 방법의 모색이 연구를 통해 얻고자 하는 것이다. 그 간 공공갈등관리는 정부나 지자체 등 사업시행자 중심으로 일방향적 해결되어 왔으나 시대가 변화하여 현재는 사업시행자와 대상지역주민의 대응한 방식으로 갈등이 해소되는 방향으로 변했다. 대상지역 주민들은 국책 사업의 사회적 편익 증대 등 대의명분으로 인해 지역 주민의 이해관계를 펼치지 못 해왔다. 하지만 민주화된 정부, 정보통신의 발달, 지방자치 시대 등 시대상황은 지역주민 일방의 희생이 강요되는 갈등관리방식이 아닌 다른 방식을 필요하게 되었다. 그 대표적인 공공갈등관리 방식이 협력적 거버넌스 기구의 활용이다. 공기업인 K-water(한국수자원공사)는 시화지구개발이라는 국책사업의 수행과정에서 지역사회와 수없이 많은 갈등을 경험하게 되고, 그 경험을 통해 협력적 거버넌스가 최적 대안이다 결론에 이르게 된다. 시화지구 개발사업의 시행자인 정부와 K-water(한국수자원공사)는 시화지구개발사업의 협력적 거버넌스 기구로 시화지속가능 발전협의회를 탄생시킨다. 시화지속가능발전협의회는 시화지구개발사업과정에서 발생하는 갈등(공공갈등)을 상시적으로 논의하고 해결방안을 제시하는 민관협의체로 출발하여 현재는 공식 거버넌스 기구가 되었다. 이런 배경에서 시화지속가능발전협의회는 2004년도 민·관협의회체로 출범해서 약 10여년이 지났고, 그간 330여개의 시화지구개발사업의 갈등 330여개를 다뤘다. 정부의 공식 거버넌스 기구인 시화지속가능발전협의회는 구성, 운영방식 및 문제해결 등에서 여러 측면에서 거버넌스 이론에서 제시한 요소들을 갖추고 있다. 하지만 현실세계에서 작동하고 있는 협력적 거버넌스 기구인 시화지속가능발전협의회가 공공갈등의 해결에 어느 정도 기여했는 지, 갈등해결의 성공사례, 실패사례에 대한 체계적인 평가와 연구는 드물었다. 본 연구는 최근 시화지속가능발전협의회 갈등관리 성과 평가에 대한 연구와 Ansell & Gash 모델에서 제시하고 있는 협력적 거버넌스 기구 작동 요인(변수)를 중심으로 시화지속가능발전협의회의 갈등해결 사례를 살펴봤다. 시화지속가능발전협의회의 갈등해결 사례 21개 사례 중에서 갈등해결만족도에서 차이를 보인 두 사례(송산 토취장 갈등, 골프장 입지선정)를 협력적 거버넌스 기구 작동 변수 차원에서 비교분석했다. 갈등해결의 결과인 만족도에 영향을 미치는 갈등관리요소를 크게 5가지 변수에서 정리하고 분석하였다. Ansell & Gash 모델을 통해 도출된 5가지 변수(절차적 정당성, 참여의 제도화, 학습과 조정, 경제적 보상 그리고 실질적 참여)가 두 사례의 갈등해결만족도에 미친 영향이 이 연구의 주제이며, 방법론은 사례 비교 분석이다. 먼저 절차적 정당성변수는 두 사례모두 법률적이고 제도적 차원에서는 큰 차이가 없었다. 하지만 송산 토취장는 사업시행자입장의 일 방향적인 정보가 사업대상지역주민들에게 전달된 반면 골프장 입지선정 사례는 사업관련 정보들이 양방향(지역주민/사업시행자)간의 공유된다는 점에서 차이가 있었다. 참여의 제도화변수는 두 사례가 시화지속가능발전협의회라는 협력적 거버넌스를 통해 해결될 수 있는 토대는 마련되었다는 공통점과 시화지속가능발전협의회 안건으로 상정되는 과정에서는 차이를 보였다. 송산토취장 사례는 지역주민들의 집단행동을 통해 지역이슈화 이후에, 골프장 입지갈등은 도시 개발계획단계에서부터 시화지속가능발전협의회 안건이었다. 협의회 안건상정과정에서 두 사례는 차이점이 있다. 학습과 조정변수는 두 사례 차이점이 발견되지는 않았다. 사업관련 내용에 대한 공감대를 형성과정의 방법 (타 기관 사례조사, 전문가의 용역 등)에서 다른 점이 나타 났을 뿐이다. 경제적 보상변수는 두 사례가 극명한 차이를 보인다. 골프장 규모와 입지는 지역주민들과 직접적인 이해관계 및 보상과 관련이 없었다. 전체 지역주민들의 이해와는 밀접하게 관련이 있으나, 개별 지역주민들과는 이해관계가 적었던 것이다. 반면 토취장 갈등 의 경우 개별 토지소유자, 토지를 이용해서 농사를 짓고 있는 주민, 그리고 사업비를 관리해야하는 사업시행자 개별차원과 집단전체 모두에서 토취장의 위치, 규모, 보상방법은 경제적 보상을 결정짓는 중요한 요소였다. 협력적 거버넌스의 결과물인 갈등해결의 만족도는 갈등당사자들의 경제적 이해관계를 어떤 방식으로 정리하느냐는 중요하다는 점을 시사한다. 마지막으로 실질적 참여는 시화지속가능발전협의회 제도 하에서 주민들의 의사를 전달할 수 있는 집단(지역사회단체), 지방자치단체가 대변했느냐의 차원에서 차이가 있었다. 송산 토취장 갈등은 해당 지방자치단체인 화성 시는 사업시행자와 지역주민사이에서 조정자역할을 충실하게 수행한 반면 골프장 입지갈등은 그 역할을 살펴볼 수 없었다. 많은 협력적 거버넌스 기구 중 시화지속가능발전협의회를, 갈등해결사례 중 두 사례를 비교분석한 본 연구는 한계점을 가질 수밖에 없다. 하지만 공공갈등을 협력적 거버넌스를 통해 해결하고자 하는 다른 연구자에 조그만 도움이 되었으면 한다.