우리나라 정부보증 주택연금(역모기지) 제도의 정책결정, 집행과정 및 성과요인에 대한 연구

Abstract

정부보증 주택연금 제도의 정책의제설정과정, 정책결정과정 및 정책집행과정이 어떻게 진화하였는지 그 변천과정의 핵심요소들을 단계적으로 살펴보는 것은 행정학·정책학에 있어 매우 중요하다. 이에 본 연구에서는 정부보증 주택연금 제도의 정책결정 및 정책집행에 차용된 변수들이 실제 정책의 결정 및 집행과정에서 어떠한 영향을 미쳤는지, 그리고 어떤 변수들이 성과요인으로 작용하였는지 분석하였다. 분석을 위해 Winter의 통합모형을 이용하여 정책결정과정 및 정책집행과정에서 성공적인 정책집행에 영향을 미치는 요소들을 포괄적으로 파악하였다. Winter의 통합모형에서 제시한 총13가지 관련 변수의 특성을 파악을 위해 문헌조사와 전화인터뷰를 실시하였다. 전화인터뷰는 정책집행기관인 한국주택금융공사의 정책집행실무자 2명 및 정책결정과정에서의 참여자 1명을 대상으로 하였으며, 인터뷰 내용을 뒷받침하기 위해 문헌조사를 병행하여 관련 변수들이 요구하는 사항을 심도 있게 분석하였다. 관련 변수를 총 13개로 구분하여 각각의 변수를 세부적으로 분석해 본 결과 정부보증 주택연금 정책집행에 성공적인 영향을 미치는 변수들이 상당수 존재함을 확인할 수 있었다. 먼저, 정부보증 주택연금 정책의 결정과정에서 재정경제부가 중심이 되어 관민 정책참여위원의 구성, 정기 협의회 개최 등 일련의 의사결정이 다원적 정책참여자간의 협의를 거쳐 이루어졌기 때문에 우려할만한 갈등은 존재하지 아니하였다. 다만 주택연금 가입자에 대한 지방세 감면 등과 같은 협의 과정에서 정부부처 간 마찰은 있었으나 심한 갈등으로 이어지지는 아니하였다. 관민으로 구성된 다원적 정책참여자 또한 전문성을 보유하고 있었으며, 정책참여자간 유용한 자료를 공식적인 회의석상에서 공유하였기 때문에, 의사결정은 적절한 인과이론에 기반 하여 이루어졌다. 단, 정책결정과정에서 정책대상집단의 대표위원이 정책참여집단 Pool에 포함되지 아니한 점, 그리고 이들의 제도개선 요구사항이 반영되지 않은 점은 향후 개선해야할 사항으로 나타났다. 동 제도의 정책의제형성과정부터 정책결정과정을 살펴본 결과 대중에게 보여주기 위한 정치적이거나 가시성이 높은 상징적인 행위를 강행한 점은 존재하지 않은 것으로 확인되었다. 정책 옹호자들은 동 정책에 대해 상대적으로 높은 관심을 가지고 있어 법안이 통과되는데 큰 난관은 없었던 것으로 확인되었다. 정책집행과정에 있어 정책집행기관인 한국주택금융공사는 정부정책을 성공적으로 집행하려는 적극적인 조직고유의 이해관계를 가지고 있었다. 또한 한국주택금융공사가 정책결정과정에서 업무집행기관으로 선정되면서 상품개발, 수요조사, 정보인프라 구축 등 중추적인 핵심 업무를 수행하면서 집행기관의 의견이 정책결정에 적절히 반영되어 공사법과 규정이 제정되었기 때문에 정책목표와 반대되는 행위를 할 원인은 존재하지 않았다. 따라서 정책집행기관인 한국주택금융공사는 정부보증 주택연금 정책에 대한 순응도가 높았다. 이러한 높은 순응도로 인해 정책집행에 있어 거부점(Veto-Point)이 나타나는 등 정책목표에 반대되는 행태는 존재하지 않았다. 아울러 정책집행기관으로 하여금 정책집행이 성공적으로 이루어지도록 하는 조정자(Fixer)로써 금융위원회가 존재하였다. 정책집행기관인 한국주택금융공사의 일선행정관료들은 조직의 수익창출을 위해 정책상품에 대한 설명시 정책대상자들에게 올바른 정보를 전달하지 않는 혼란행위를 하거나, 정책목표를 달성하기 위해 정책대상자를 취사선택하는 Creaming 행태는 존재하지 않았다. 기타 대응행태로써 정책집행기관의 관료들은 정책대상집단으로 부터 입수한 문제점, 불편사항 등을 적극적으로 정부당국에 건의하는 행태를 취하였는데 이는 상향적접근방법의 성공적인 사례로써 정책대상집단의 기대치에 맞추어 정책이 지속적으로 완화되는 방식으로 제도개선이 이루어졌다. 이는 정부정책목표를 달성하기 위해 정책집행기관이 취한 행태 중 가장 중요한 성과요인으로 본 연구에서 분석되었다. 정책도입전 정책대상집단의 반응을 살펴보면, 시민단체는 정부보증 주택연금 정책에 대한 제도개선을 촉구하였고, 일반시민대상 설문조사결과, 비호감 45.2%, 호감 38.5%로 비호감이 높았다. 한편 정책도입후 정책대상집단의 반응을 살펴보면, 시민단체는 개선사항을 여지로 남기며 환영의 메시지를 전달하였고. 이에 한국주택금융공사는 정책대상집단인 일반노년층 및 주택연금이용자를 대상으로 매년 실시한 주택연금수요실태조사를 통해 이들의 요구사항, 문제점 등을 파악하고 이를 제도개선을 통해 해결하는 행태를 취하였다. 이 또한 정부정책목표인 주택연금 활성화에 매우 중요한 성과요인으로 작용하였다. 이상의 연구결과를 통하여, 본 연구에서는 첫째, 정책결정 및 집행과정에 있어 전문시민위원회를 구성하고 이를 활성화하여 이해 당사자인 정책대상집단의 의견이 지속적으로 반영되도록 할 필요성, 둘째, 관민 조정자·조정집단의 구성을 제도화하고, 이들로 하여금 정책의 성과를 지속적으로 모니터링하면서 거부점이나 기타 문제들이 발생하였을 때 이를 시의성 있게 조정할 필요성, 셋째, 고령화문제에 대한 교육을 범 국가 적으로 정례화 하여 정책대상자가 올바른 정보를 습득하고, 제도를 이용하고, 그리고 그들이 신뢰할 수 있는 정책이 될 수 있도록 할 필요성, 넷째, 정부와 정책집행기관이 정책대상집단의 목소리를 기울이고 그들의 요구사항을 제도개선으로 발전시킨 것은 주택연금 활성화정책에 있어 가장 큰 성과요인으로 작용했음을 본 연구에서 확인하였듯이 시대의 흐름에 부응하는 제도개선이 지속적으로 이어질 수 있도록 보다 심층적이고 체계적인 R&D 활성화의 필요성을 정책적 제언으로 제시하였다.