공기업과 지자체 간 갈등관계에 대한 연구 - 정책중개자의 역할을 중심으로-

Abstract

21세기 현 시대 지방화는 우선적으로 강조되는 국가경영의 새로운 패러다임에 속한다. 지방화시대에 국가경쟁력과 지역발전방안에 대한 구체적인 논의가 활발하게 진행되고 있는 가운데, 지역발전의 긍정적인 영향을 극대화하기 위한 지방정부와 공기업간 협력방안 모색이 더욱 중요하게 되었다. 지방자치단체장의 지역개발 정책추진은 지방자치제도 시행 이후, 선거의 과정을 거쳐 주민 다수의 지지를 받아 당선된 기초자치단체장이 지역주민의 욕구와 지역개발 등에 대한 정책을 수립·시행한다는 점에서 긍정적인 측면이 있으나, 한편으로는 선거에서의 유리한 작용을 위해 계획성이 결여된 공약사업을 무리하게 추진하면서 사업이 표류되거나 실패하는 정책실패 사례가 빈번하게 발생하고 있다. 이에 본 연구에서는 코레일이 역세권 개발사업을 추진함에 있어 공약사업을 추진하려는 자치단체장 및 인허가권자인 지자체와 겪는 갈등이 어떻게 생겨나고 해소되었는지 밝히고, 실태분석 결과 국회의원의 정책중개자로서의 역할이 있었다는 것과 정책중개자 유형에 따라 갈등해소에 각기 다른 영향을 끼친 점을 통해 시사점을 도출하는데 연구 목적이 있다. A역세권 개발사업은 코레일과 서울시가 합의를 통해 개발가이드라인 마련 후 민간 사업자를 공모하여 우선협상자와 협상 중에 있다. 이와 유사 사례인 B역세권 개발사업과 C역세권 개발사업은 현재까지 코레일과 지자체 간 이견을 좁히지 못해 개발가이드라인을 확정치 못하고 있는 실정이다. 실제로 상기 사례는 개발의 필요성, 이해관계자간 입장, 갈등의 성격 및 주요쟁점 등이 상당 부분 닮아있다. 그럼에도 불구하고 A역세권 개발사업은 원한만 합의를 거쳐 사업자를 모집하여 사업추진을 협의 중에 있으나, 나머지 사업들은 두 차례나 사업자 공모가 무산되어 재공모 추진 중에 있다. 본 연구는 세 가지 사례를 중심으로 공기업과 지자체간 개발가이드라인 마련 과정에서 발생한 공공갈등의 해결에 있어 왜 상이한 결과를 보였는지, 이러한 차이는 어디에서 오는 건지에 대한 원인을 찾고 있다. 사례별 차이점은 A역세권 개발사업의 경우, 서울시장의 공약사항으로 인허가권자인 서울시의 개발에 대한 의지가 강했고, 또한 지역구 국회의원의 관심 사업이었다. A지역구 국회의원은 민간사업자들과의 간담회 등을 여러 차례 주관하여 의견을 수렴하고 개발가이드라인에 반영하는 등 중재자 역할을 하였다. 이에 대한 결과로 서울시, 코레일은 서로 윈-윈(win-win)하는 방안을 도출할 수 있었던 것이다. 이에 비해 B역세권 개발사업은 서울시의 개발에 대한 의지가 A보다는 약했고, 개발가이드 마련 시 요구사항은 원리·원칙적으로 강경했으며, 사업성 개선을 위한 코레일의 요구안은 잘 반영되지 않았다. 또한 B지역구 국회의원의 관심사업 이었으나, 개발방식을 폭넓게 모색하지는 못하였다. C역세권 개발사업은 대전시가 재정비촉진지구로 지정하는 등 원도심 개발에 대한 숙원사업으로 코레일과 협약을 체결해 개발가이드라인을 협의 중에 있다. 또한 C지역구 국회의원의 관심 사업으로 예산을 유치하는 등 대전시와 코레일에 개발을 촉구하고 있다. 본 연구에서는 이 같은 사실을 바탕으로 개발사업을 추진하면서 나타나는 이해관계자 간 갈등요소와 해결요인의 차이를 파악하고자 한다. 사례별로 어떻게 갈등을 해소하고 합의에 이를 수 있었는지, 반대로 오랜 기간 갈등은 어떤 요인으로 계속 전개되고 있는지를 보다 체계적으로 파악하고자 한다. 특히 인허가권자인 지자체와 발주자인 공기업 간 협의와 소통하는 과정에서 국회의원의 중재자 역할이 간과할 수 없을 정도로 갈등양상의 정도 또한 바뀔 수 있음을 분석하고 밝혀내는 것은 공공갈등사례 연구뿐만 아니라, 향후 진행될 공공사업의 유효성에도 큰 의미를 가질 것이라 기대한다.