일제시기 공립보통학교 재정 운영 : 학교비 특별부과금을 중심으로

Abstract

이 논문은 일제시기 공립보통학교 재정을 마련하는 방식을 살피고, 이를 통해 부과금 및 지방비 보조금을 중심으로 재정을 충당하는 방식이 지니는 의의와 한계를 검토한 연구이다. 특히 총독부가 1920년대 이후 도시와 농촌의 공립보통학교의 보급 수준을 정책적으로 조절하려고 하였으며, 호세부가금의 부과제한율 및 특별부과금은 이러한 의지를 구현하는 실질적인 수단이었음을 밝혔다. 1910년대 공립보통학교의 재정은 공립보통학교비용령에 의하여 충당되었다. 비용령은 임시은사금이자 및 향교재산수입, 보조금을 주요 재원으로 하였다. 그러나 임시은사금이자와 향교재산수입은 총액이 고정되어 있어 소수의 공립보통학교만을 운영할 수 있었기 때문에 학교의 증설을 위해서는 보조금을 증액하거나 다른 세원을 활용하여야 했다. 그러나 총독부는 조선인 교육을 위해 보조금을 증액시킬 의지가 없었고, 결국 공립보통학교에 드는 비용을 점차 부과금(부담금)을 증액하여 마련하였다. 부과금은 공립보통학교에 드는 비용을 해당 지역의 주민들에게 직접 징수하는 것으로, 부과금의 증액은 공립보통학교에 대한 지역 주민들의 인식이 1910년대 중반 이후 보다 긍정적으로 변화하였기 때문에 가능하였다. 3·1운동 이후 전국적으로 교육열이 높아지면서, 총독부는 1910년대에는 어쩔 수 없을 때에만 징수하던 부과금을 공립보통학교의 주요 재원으로 삼고자 하였다. 따라서 새롭게 제정된 조선학교비령은 부과금을 주된 세원으로 하였다. 학교비 부과금은 지방세에 부가하는 방식으로 징수하였는데, 농촌에서는 주로 지세 또는 호세에 부가하고, 도시에서는 시가지세와 가옥세에 부가하여 공립보통학교 비용을 마련하였다. 그러나 지방세제가 충분히 정리되지 않은 상황에서 부가금의 징수는 조세 형평성 측면에서 불완전한 측면이 많았다. 특히 좁은 지역에 많은 인구가 사는 도시지역에서 그러한 현상이 두드러졌다. 이를 해결하기 위해 1920년대 초반부터 도시지역에 한하여 특별부과금(호별할)을 설정 · 징수하였다. 이를 통해 도시에서도 농촌지역과 동일하게 戶에 기반한 세수를 확보할 수 있었고, 가옥세의 형평성 문제 또한 피해갈 수 있었다. 이렇게 도시지역에 설정된 특별부과금은 도시의 공립보통학교 확충에 기여하였다. 총독부는 농촌 공립보통학교의 확장을 호세부가금의 부과제한율을 통해 철저히 통제하였던 반면, 도시지역에서는 특별부과금을 통해 상대적으로 완화된 기준을 적용하였던 것이다. 이는 농촌의 교육은 실업교육 중심으로 하고, 도시의 교육은 상급학교와 연계시켜 운영하려고 했던 총독부의 기본 방침과 관련이 있었다. 총독부는 이를 도시가 초등교육을 수용할만한 시세와 민도가 충분하기 때문이라고 합리화하였다. 그 결과 도시지역의 보통학교 시설 및 취학율은 농촌지역에 비해 월등히 높은 수준을 유지할 수 있었다. 한편 학교비 체제 하에서 보조금은 소극적이고 경직된 방법으로 운영되었다. 공립보통학교에 대한 국고보조금은 교원 일시은급에 한정되었고, 지방비보조금은 매년 동일한 금액을 지급하거나, 학생수에 비례하는 방식으로 운영되었다. 이러한 지급 방식으로 인해 보통학교의 규모가 커질수록 보조금의 효과는 줄어들었으며, 보조금으로 지역 간 교육 격차를 해소할 수도 없었다. 보조금이 이렇게 경직되어 있었기 때문에 일제시기 공립보통학교의 증가에 따른 비용은 사실상 부과금의 증액에 의존할 수밖에 없었다. 1936년 제2차 조선인 초등교육 보급 확충계획에 따라 조선인 보통교육은 양적으로 급격히 팽창하였다. 총독부는 증가하는 교육비용을 보조금의 증액보다는, 농촌지역에서 기채를 발행하고 기채 비용의 상환을 위한 특별부과금을 신설하는 방식으로 해결하려고 하였다. 총독부는 농촌지역에서 특별부과금을 부과하는 것을 정당화하기 위해 농촌의 시세와 민도가 나아졌다고 선전하였다. 그러나 농촌의 경제상황이 도리어 악화 일로인 상황에서 보조금 지급 방식 또한 이전과 동일하게 유지되었기 때문에, 학교 증설에 따른 부담은 해당 지역에서 모두 짊어져야 했다. 이런 상황에서 일제가 1942년 천명한 의무교육 실현은 사실상 요원하였다.

This thesis focused on the system of furnishing finance for public common school in Japanese colonial period. For this theme the research concentrated on the system of appropriating finance mainly through levies and subsidies of provisional finance, and studied significance and limitation of the system. In particular, thesis determined that Japanese authorities had intended to manipulate the supply amount of rural public common schools after 1920s, and that special levy and limitation rate of surtax on household rate were de facto measures to implement their intention. In 1910s finance for public common school was mainly appropriated by the public common school legislation(公立普通學校費用令). The legislation secured its revenue from interest from provisional royal bounty, earnings from properties of confucian temples and subsidies. Since total amount of interest from royal bounty and confucian temples earnings were fixed, only small amount of public common schools were able to be managed with those revenues. Therefore, increase of subsidies or utilization of other revenues were necessary in order to found more schools. Nevertheless Japanese government general had no will to increase subsidies for education of Koreans. In turn, it made up for the cost on public common schools by increasing levies, imposed on people populated in corresponding region. This was possible due to positive cognizance change of Koreans on public common schools from mid-1910s. As enthusiasm for education grew on a nation-wide scale after 3.1 movement, Japanese government general tried to make levies into main financial source, which were collected only at unavoidable situations in 1910s. Therefore, newly established Korean local school board expense legislation(朝鮮學校費令) depended on levies for its main revenue. Levies for local school board expense were imposed on local tax, and in this course rural and urban areas were treated differently. In rural areas certain levies for public common school expense were added on land tax and household rate(戶稅), whereas in cities those were added on urban tax(市街地稅) and house rate(家屋稅). However, levies were added without sufficiently organized local taxation, resultingly exposing plenty of imperfections on tax equality. This was severe especially in cities where sizeable population was inhabiting in small area. To resolve this problem special levy(rate on household) was established on cities and collected. Through this measure it was able to secure revenues based on households in both cities and rural areas, and at the same time inequality of house rate could be avoided either. Special levies on urban areas contributed to expansion of public common schools in cities. Japanese government general strictly regulated the expansion of public common schools in rural areas through the limitation rate of surtax on household rate, while applying relatively alleviated standard on cities by special levy. Certain measure was related to Japanese government generals basic policy

putting rural education mainly on technical education, in contrast with relating urban education to advanced schools. Japanese government general justified this policy through saying that urban areas were in good condition(時勢) and had sufficient cultural level(民度) to accept elementary education. As a result, urban areas could maintain much better common school facilities and higher enrollment ratio than rural areas. Meanwhile in the system of local school board expense, subsidies were managed in passive and inflexible way. The Government subsidies on public common schools were limited to retiring allowances for teachers, and subsidies of provisional finance were yearly offered in same amount, or proportionately upon the number of students. Due to this offering method, the bigger the quantitative scale of common schools, the lesser effect of subsidies was. In addition, it was unable to resolve the differential between regions with subsidies. Since subsidies were disclosing inflexibility, expense upon enlargement of the number of public common schools virtually had to be dependent on increase of levies. Due to the 1936s 2nd expansion plan for Korean elementary education, Korean common education was sharply enlarged quantitatively. Japanese government general tried to appropriate the increasing educational cost not through increment of subsidies but through bond flotation in rural areas, and establishing special levies for repayment of flotation cost. Government general propagated that rural areas condition and cultural level had been ameliorated in order to justify its imposing special levies on rural areas. However, burden of establishing more schools had to be fully shouldered by relevant region, because the offering method was maintained in the circumstances of degeneration of rural economic condition. In this situation, fulfillment of compulsory education which Japanese authorities had clarified in 1942 was virtually still far-off.