인도네시아 엘리트 카르텔의 지속과 변화

Abstract

인도네시아는 1999 년부터 민주주의로의 이행을 시작하여 절차적민주주의를 성공적으로 달성하였지만, 여전히 엘리트 카르텔에 의해서 주주의의 정치적 책임성과 대표성은 제한되고 있다. 본 연구의 목적은 인도네시아에서 이러한 엘리트 카르텔이 왜 지속적으로 발생하였는지 그리고 이러한 지속성에도 불구하고 왜 2004 년부터 엘리트 카르텔 내부의 성격이 변화하게 되었는지를 분석하는 것에 있다.

지금까지의 인도네시아의 엘리트 카르텔에 대한 연구들은 정치 엘리트들 사이의 협력적 규범과 정당의 재정충원을 위한 지대추구 행위에 초점을 두고 엘리트 카르텔이 지속되는 원인을 찾으려하였다. 하지만 기존의 연구들은 인도네시아의 민주주의의 제도적 맥락 하에서 핵심적 행위자인 대통령과 정당 엘리트들의 이익이 어떻게 정의되고 이들 사이의 상호작용의 패턴이 어떻게 형성되는지를 간과하고 있다. 이로 인해 이들 연구는 엘리트 카르텔이 지속되는 실질적인 방식을 정확하게 이해하지 못하고 있고, 나아가 2004 년부터 나타난 엘리트 카르텔의 변화를 파악하지 못하고 있다.

무엇보다도, 엘리트 카르텔의 지속은 정치 엘리트들 사이의 협력적 규범에 의해서 지속된 것이 아니라, 상이한 이익을 가진 행위자들이 각자의 이익을 관철시키고자 서로 경쟁하고 타협하는 과정에 의해 지속되었다. 특히 대통령은 자신의 정책 아젠다의 추진을 위해 과대연합을 형성할 필요가 있었으며, 이러한 대통령의 과대연합에 대한 이익 없이는 엘리트 카르텔은 애당초 발생할 수 없는 것이었다. 또한 엘리트 카르텔은 응집적인 행위자로서의 정당의 재정충원이라는 이익에 의해서 형성된 것이 아니다. 인도네시아의 정당 후견주의 하에서 정당은 응집적인 행위자로 보기 어렵다. 대신 정당 엘리트들은 각자의 후견주의 네트워크를 유지하고 강화하려는 이익을 가졌고, 이를 위해 대통령의 연합에 혼종적으로 합류하였다. 즉, 대통령과 정당 엘리트들은 각자의 상이한 이익을 관철하고자 엘리트 카르텔에 관여하였으며, 이들 사이의 경쟁과 타협에 의해서 엘리트 카르텔은 반복적으로 나타나게 된 것이다.

또한 기존의 연구가 지속의 논리만을 강조하는 것과는 달리, 엘리트 카르텔은 2004 년부터 내부적 성격이 변화하였다. 인도네시아는 2001 년과 2002 년의 헌법 개정을 통해 준대통령제로부터 실질적 대통령제로 변경되었고, 이러한 제도적 변화에 의해 대통령은 정당 엘리트들에 대해 강화된 권력을 가지고 엘리트 카르텔을 자신의 정책 아젠다 추진을 위해 동원하였다. 이 결과로 엘리트 카르텔의 핵심적 기능은 정당 엘리트들 사이의 이익배분으로부터 대통령의 정책 아젠다 추진으로 전환되었다. 이러한 엘리트 카르텔의 성격 변화는 실질적 대통령제로의 제도적 전환에 의해 엘리트 카르텔 내부의 권력배분이 변경되었고, 대통령이 이에 기반해 엘리트 카르텔을 자신의 정치적 이익을 위해 적극적으로 활용하였기 때문에 나타났던 것이다.

본 연구의 핵심적인 주장은 인도네시아의 엘리트 카르텔의 지속과 변화를 이해하기 위해서는 민주주의의 제도적 맥락에 대한 분석이 필수적이라는 것이다. 엘리트 카르텔의 지속과 변화라는 정치적 현상은 제도적 맥락 속에서 핵심적 행위자가 나타나고, 이들의 이익이 정의되고, 이들 사이의 상호작용의 패턴이 형성되는 과정을 배제하고는 적절히 이해될 수 없다. 한편 본 연구는 민주주의의 질에 관련해, 실질적 대통령제로의 제도적 전환을 통해 인도네시아의 민주주의가 보다 정책지향적 성격을 갖게된 점은 긍정적이지만 여전히 엘리트 카르텔 내의 후견주의적 정당 엘리트들에 의해 정치적 책임성과 대표성이 개선되고 있지 못한 점은 한계로 남아있음을 지적한다.