정치적 주목도와 기업지배구조 개혁의 담론 형성

Abstract

본 논문은 김대중 정부와 노무현 정부의 재벌 기업지배구조 개혁에 있어 차이가 나타나는 원인을 살펴보는 데 목적이 있다. 특히 그 동안 많이 지적되어 온 외환위기라는 외부적 요인에만 초점을 맞춘 것이 아니라 국내 정치적 요인에도 초점을 맞추었다. 외환위기라는 외부적 요인이 한국 재벌의 기업지배구조 개혁에 중요한 영향을 끼치긴 하였지만, 외부적 요인만 고려한다면 개혁의 내부적 동력을 간과할 수 있다. 또한 외부적 충격이 있을 때 항상 기업지배구조 개혁이 일어나는 것이 아니라는 것을 독일의 경우를 통해 알 수 있다. 노무현 정부의 경우 외환위기라는 외부적 요인이 외환위기의 극복으로 인해 사라졌으나 정권 출범 초기부터 재벌 개혁에 대한 강한 의지를 나타내었다. 노무현 정부가 연합 정권이 아니라 단독 정권으로 출발한 것과 헌법재판소에서 탄핵소추 기각 결정이 난 이후 여당인 열린우리당이 17대 국회의원 선거에서 다수 의석을 차지하게 된 것은 개혁 정책 추진에 유리한 국내 정치적 상황이었다. 이렇게 유리한 국낸 정치적 상황에서 결과적으로 노무현 정부의 재벌 개혁 정책은 강력하게 추진되지 못하였다. 김대중 정부의 경우도 재벌 개혁에 대한 강력한 의지를 가지고 출범하였다. 외환위기가 일어난 직후 정권이 출범하였기 때문에 외부적 요인은 재벌 개혁에 유리한 상황이었다. 그러나 김대중 정부는 보수당과의 연합 정권으로 출발하였고 국회에서 여당이 소수 정당이라는 국내 정치적으로 개혁 정책에 매우 불리한 상황에 있었다. 결과적으로 김대중 정부의 재벌 개혁 정책은 국내 정치적으로 불리한 상황에서도 강력하게 추진될 수 있었다. 이 글에서는 이 두 정부의 재벌 개혁 정책의 차이가 나타난 원인을 외부적 요인이나 국내 정치적 요인 중 하나에만 주목하여 고찰하는 것이 아니라 두 요인을 모두 포함하여 분석하고자 하였다. 기존 문헌을 검토한 결과, 김대중 정부와 노무현 정부시기에 나타난 재벌 개혁 정책의 차이를 외부적 요소와 국내 정치적 요소를 모두 포함하여 설명하기 위해서는 담론(discourse)에 주목할 필요가 있다는 점을 확인하였다. 특히 담론의 형성과 전파의 과정에 초점을 맞추기 위해 정치적 주목도(political salience)라는 기준을 분석틀에 도입하였다. 정치적 주목도가 높을 때 유권자들은 그 이슈에 주목하기 때문에 정치인들이 그 이슈에 개입하려는 강력한 유인을 가지게 되어 의회의 입법 과정과 같은 공식적 제도를 통한 정치과정이 담론 형성에 크게 영향을 미치게 된다. 반면 정치적 주목도가 낮을 경우 유권자의 정치적 관심이 떨어지게 되어 정치인들이 그 이슈에 개입하려는 유인이 적게 되어 공식적 제도보다 비공식적 제도를 통한 정치과정이 담론 형성에 더 큰 영향을 미치게 된다. 이렇게 비공식적 제도가 큰 영향력을 가지게 되었을 때 노동조합의 힘이 강한 경우 기업지배구조 개혁 담론이 경영자의 선호와 노동자의 선호가 모두 반영되어 형성되지만, 노동조합의 힘이 약한 경우 전문가인 경영자의 선호가 강력하게 반영되어 형성되는 결과가 나타나게 된다. 이슈가 복잡하고 어려운 경우 정치적 주목도가 낮은 경향을 보이지만 그러한 이슈도 외환위기와 같은 외부적 요인이 발생할 경우 정치적 주목도가 높아질 수 있다. 이러한 분석틀에 따라 한국 재벌의 기업지배구조 개혁을 살펴보면 김대중 정부는 외환위기라는 외부적 요인으로 인해 정치적 주목도가 높아져 강력한 개혁 추진이 가능했고, 노무현 정부는 외환위기의 극복으로 기업지배구조 개혁 이슈의 정치적 주목도가 낮아져 개혁의 약화가 나타났다고 볼 수 있다. 이러한 분석틀을 바탕으로 김대중 정부와 노무현 정부의 재벌 개혁을 정부의 재벌 개혁 정책 추진 과정과 그에 대한 재벌의 대응을 통해 좀 더 면밀히 살펴보면 재벌 개혁에 대한 대중의 관심이나 여론의 흐름이 재벌 개혁 정책 추진을 강력하게 할 수 있느냐의 여부와 관련된다는 것을 알 수 있다. 이러한 대중의 관심이나 여론의 흐름은 분석틀에서 제시한 정치적 주목도라는 변수로 만들 수 있다. 김대중 정부와 노무현 정부시기에 재벌 개혁에 대한 정치적 주목도는 재벌 개혁에 대한 언론보도의 횟수와 국회의원 선거에서의 정당별 재벌 개혁에 대한 공약으로 측정할 수 있다. 재벌 개혁에 대한 언론보도의 횟수는 김대중 정부에 비해 노무현 정부시기에 TV와 신문 모두 감소하였다. 국회의원 선거에서 정당별 재벌 개혁에 대한 공약은 김대중 정부시기에 여당과 야당의 공약이 뚜렷이 대비되어 경쟁하는 모습을 보이지만, 노무현 정부시기에는 여당과 야당의 공약이 각론은 다르지만 큰 틀에서 수렴하는 모습을 보였고 실제 선거 과정에서 탄핵이 논점을 지배함에 따라 경제에 대한 이슈가 쟁점화되지 못하였다. 따라서 김대중 정부에 비해 노무현 정부시기에 정치적 주목도가 감소하였음을 알 수 있다. 실제 김대중 정부와 노무현 정부시기에 일어났던 재벌 개혁에 대한 담론의 형성 과정을 살펴보았을 때, 출자총액제한제의 사례를 통해 김대중 정부시기 재벌 개혁에 대한 담론은 입법과정이라는 공식적 제도를 통해 유권자들의 이익이 반영되었다는 것을 알 수 있다. 반면, 증권관련 집단소송법의 사례를 통해 노무현 정부시기 재벌 개혁은 입법과정이라는 공식적 제도가 담론 형성에 영향을 미치지 못했음을 알 수 있다. 노무현 정부시기의 재벌 개혁에 대한 담론 형성은 비공식적 제도인 재벌의 인적네트워크를 통한 로비, 재벌 계열사인 경제연구소 보고서를 통해 비공식적 정책개발팀의 의제 설정에 영향을 미치는 것, 언론 보도 내용에 재벌의 경영자인 재벌 총수가 영향을 미쳐 자신의 이익에 맞는 언론보도의 틀을 짜는 것을 통해 이루어졌다. 노무현 정부 당시 노동조합은 노동시장 유연화와 비정규직과 정규직의 노동시장 분화로 힘이 약화되어 재벌 개혁에 대한 담론 형성에 영향력을 미치지 못했다. 따라서 노무현 정부시기 재벌 개혁 담론 형성에 재벌 총수만이 강력한 영향력을 행사했기 때문에 사외이사제와 같은 개혁 조치는 받아들이지만 출자총액제한제나 증권집단소송제와 같은 재벌들이 자신의 이익에 치명적이라고 생각하는 개혁 조치들은 제대로 추진되지 못하고 재벌의 입장이 반영된 개혁 정책들이 나타날 수밖에 없었다. 본 논문은 다음과 같은 이론적 함의와 정책적 함의를 가진다. 먼저 담론과 관련한 논의에서 기존 연구가 담론의 내용에 초점을 맞추었다면 본 논문은 담론의 형성과 전파의 과정에 주목하였다는 의미가 있다. 또한 기업지배구조 논의에서 분석 대상을 확대하였다는 의의가 있다. 기존 기업지배구조 논의는 일본을 포함한 서구 선진국의 분석이 주를 이루어 분석틀을 비서구 개발도상국에 적용하기 어려웠다. 정치적 주목도와 담론 형성이라는 분석틀은 비서구 개발도상국에도 적용 가능하다. 정책적 함의로는 정치인들의 정치적 주목도를 높이기 위한 노력과 노동조합의 힘을 제도적으로 강화하도록 하는 것이 재벌 기업지배구조 개혁의 약화를 막을 수 있는 길임을 도출할 수 있다.