지방정부의 정책지향과 인구이동의 관계에 관한 연구 : Peterson의 도시한계론의 발전적 수정

Abstract

본 연구는 지방정부의 정책지향과 인구이동의 관계를 통해 지방정부의 재분배정책 가능성을 탐색하고자 한다. 이는 학계에 지방정부의 복지, 재분배 기능을 강조하면서도, 그 가능성에 의문을 제기하는 시각이 공존하는 것에 주목한 것이다. 오늘날 지방정부의 주요 목적은 주민의 복지 증진에 있고, 이에 지방분권 역시 복지 기능을 중심으로 이루어지고 있는 바, 지방정부의 복지, 재분배정책 기능은 매우 강조되고 있다. 그러나 다른 한편, 지방정부가 처한 구조적 제약으로 인해 지방정부의 재분배정책 기능은 어렵다는 시각이 있다. 그 대표적인 이론이 Peterson의 도시한계론이다. 노동과 자본의 이동성에 대한 통제가 어렵고, 스스로 재원을 조달해야 하는 지방정부는 생산적 노동과 자본을 유입시키는 개발정책을 지향하지, 이들은 유출시키고, 빈민 등을 유입시키는 재분배정책은 지양할 수밖에 없다는 것이다. 즉, 정책유형과 인구이동의 관계를 통해 지방정부의 개발정책 지향성을 주장하고 있다. 이 같은 재분배정책에 따른 복지수요 인구의 유입을 우려하는 시각은 복지자석 가설이나 도시빈곤의 역설 등 여러 논의에서도 확인 할 수 있다. 과연 지방정부가 재분배정책을 지향하면 복지수요 인구는 유입되고 생산적 인구는 유출되는가? 때문에 지방정부는 생산적 인구를 유입시켜 지역 경제를 성장시킬 수 있는 개발정책을 지향할 수밖에 없는가? 주민의 복지 향상을 목적으로 하는 지방자치의 목적, 지방정부의 역할을 고려하면, 이와 같은 주장은 매우 역설적이다. 만약 지방정부가 민간 업체 등을 주요 정책 대상으로 하는 경제성장 지향적 개발정책을 추구할 수밖에 없는 구조적 제약 하에 있다면, 복지, 재분배정책은 목표와 조건이 괴리된 역설적 기능을 지방정부에게 기대하는 것이 된다. 따라서 실제 지방정부의 재분배정책 지향이 복지수요인구를 유인하고, 개발정책지향이 생산능력인구를 유인하는지를 실증 검증할 필요가 있다. 이는 지방정부에 기대하는 재분배정책 가능성을 판단하는 데 매우 중요하다. 또한 오늘날 한국은 급격한 인구변화를 겪고 있다. 저출산에 따른 자연적 인구 감소가 전국가적 문제라면, 지역 외 인구 유출에 따른 사회적 인구 감소는 지방정부 입장에서 지방정부 존립과 자립, 지속 가능성을 좌우하는 매우 중요한 이슈이다. 따라서 지방정부 정책과 인구이동의 관계에 관한 탐색의 중요성이 증대되고 있다. 그럼에도 지방정부의 정책지향과 인구이동에 관한 국내 연구는 자료의 한계 등의 이유로 부족한 실정이다. 이에 본 연구는 Peterson의 도시한계론에서 상정하는 정책유형과 이동자의 특성에 관한 논의를 중심으로, 지방정부의 정책지향과 인구이동의 관계에 관해 분석하고자 한다. 이를 통해 지방정부 재분배정책 가능성을 확인하고, 나아가 Peterson의 도시한계론의 발전적 수정을 통해 이론적, 정책적 함의를 제시하고자 한다. 이를 위해 본 연구는 우리나라 기초지방자치단체, 시·군·구를 공간적 분석 범위로, 2005년부터 2014년까지를 시간적 분석 범위로 하여, 시차를 적용한 다중회귀분석법으로 분석하였다. 분석 결과, 정책 유형별로 인구이동에 상이한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 재분배정책은 인구이동에 별다른 영향을 미치지 않는 것으로, 할당정책의 경우 인구 유입 효과를, 개발정책은 수도권에서 인구 유입 효과를 미치는 것으로 나타났다. 이 같은 결과는 다음과 같은 함의를 갖는다. 먼저 재분배정책은 인구이동에 별다른 영향을 미치지 않는 것으로 나타나, 인구이동과 관련하여 지방정부의 재분배정책 가능성이 구조적 한계를 갖는다고 보기 어렵다. Peterson의 도시한계론과 같은 우려의 현상은 실증적으로 확인되지 않는 바, 이는 지방정부의 복지, 재분배 정책 기능을 위한 권한과 책임성을 강화시킬 수 있는 근거가 될 수 있다. 다음으로, 할당정책의 인구 유입 효과가 일관되게 나타남으로써, 인구이동과 관련하여 할당정책의 중요성을 확인하였다. 이는 주민 전체의 삶의 질을 개선시키며, 체감하기도 쉬운 할당정책 서비스의 특성에 기인한 것으로 볼 수 있다. 이를 통해, 첫째, 주민의 지방정부에 대한 정책 수요가 무엇인지 확인할 수 있다. 즉, 개발을 통한 부동산 가치 증대나 경제적 기회 제공 못지않게 삶의 조건의 유지 및 개선이 주민의 정책 수요의 중요한 요소인 것이다. 둘째, 정책유형론에서 할당정책이 갖는 중요성을 확인할 수 있다. 기존의 성장(개발)대 복지(재분배)의 이분법적 사고를 탈피하고, 할당정책이 중요한 정책유형으로 고려될 필요성을 제기하는 것이다. 이는 오늘날 삶의 질을 강조되는 가치관의 변화를 반영하는 것이라 하겠다. 셋째, 복지 개념의 확대 필요성을 확인할 수 있다. 기존의 복지 정책 논의는 재분배정책에 한정되어 있었다. 그러나 본 분석 결과를 통해, 삶의 조건의 유지 및 개선 역시 주민 다수의 복지에 영향을 미친다는 점에서 기존의 제한적 복지 개념을 할당정책적 요소까지 포함, 확장시킬 필요가 있음을 제기한다. 마지막으로, 개발정책의 수도권에서의 인구유입 효과를 통해, 수도권과 비수도권 간의 차이를 확인하고, 나아가 수도권 인구집중화 현상의 메커니즘을 제시할 수 있었다. 먼저 장소에 대한 가치관(교환가치와 사용가치)과 인구이동 영향요인의 상이성을 확인함으로써 수도권과 비수도권의 이동자의 특성에 차이, 나아가 주민의 정책 수요 차이 가능성을 확인하였다. 또한 이를 바탕으로 비수도권에서 수도권으로의 이동 및 수도권에서의 개발정책에 따른 인구이동을 설명함으로써, 수도권 인구집중화 현상 메커니즘을 제시하였다. 결과적으로 본 연구는 첫째, 지방정부의 재분배정책 가능성을 실증 연구한 점, 둘째, 대상과 시기 차이에 따른 Peterson 도시한계론의 수정 필요성을 제기한 점, 셋째, 인구이동 연구를 시의 적절하게 수행한 점, 마지막으로 데이터의 한계를 극복하려는 초기 연구를 수행한 점에서 이론적 의의를 찾을 수 있다. 그럼에도 연구의 관점이 지방정부 입장에서 주민을 주인이 아닌 자원으로 보는 경제적 관점에 한정된 논의에 국한된 점, 가용 데이터가 제한된 관계로, 주요 변수의 조작적 정의에 논리적 한계가 있는 점은 그 한계라 하겠다. 지방행정과 지방정부 정책 논의에 있어 인구이동이 갖는 중요성을 고려할 때, 향후 인구이동에 관한 다양한 데이터가 구축될 필요성이 있다.