국가 보호지역 시스템 향상 방안 연구 : 기타 효과적인 지역 기반 보전 수단(OECMs)을 중심으로

Abstract

인간의 삶을 영위하게 하는 원천인 생물다양성은 산업화, 도시화 등 인간의 활동에 의하여 급격히 감소하고 있다. 이러한 감소를 막기 위하여 전 세계적으로 다양한 정책과 방안을 마련하여 왔다. 그 중 보호지역은 생물다양성 보전을 위한 가장 효과적인 수단이며 생물종, 서식지, 생태계를 보호하는 가장 효과적인 방법임이 입증되어 왔다. 그러나 전 세계적으로 보호지역이 지속적으로 증가하여 왔음에도 생물다양성은 지속적으로 감소하였다. 단순히 보호지역의 면적만 확장한다고 생물다양성이 유지되는 것이 아니다. 보호지역의 질적 측면 역시 중요함에도 불구하고 그에 대한 고려는 미흡한 실정이다. 국제 사회는 생물다양성의 위기 상황을 타개하기 위해 전 지구적으로 취해야 할 행동을 구체적으로 명시한 2020 생물다양성 전략 계획과 아이치 생물다양성 목표를 채택하였다. 특히 아이치 생물다양성 목표 11에서는 생물다양성 보전을 위해 보호지역이 갖추어야 할 양적 확대 목표와 질적 향상 목표를 명확히 제시하고 있다. 또한 보전수단으로 보호지역과 공식 승인되지는 않았지만 생물다양성과 생태계 서비스 보전에 기여하는 기타 효과적인 지역 기반 보전 수단(OECMs)을 통합한 시스템의 구축을 제안하였다. 따라서 본 연구는 첫째, 국내 여건에 맞는 기타 효과적인 지역 기반 보전 수단(OECMs)을 선별·발굴하여 국가 보호지역 시스템을 구축하고자 한다. 둘째, 아이치 생물다양성 목표 11에서 제시하고 있는 양적 확대 목표와 질적 향상 목표를 성취하는 방안을 제시하고자 한다. 셋째, 국가 보호지역 시스템의 양적, 질적 평가를 통하여 확대 및 향상 효과를 검증하는 것이 주요 목적이다. 기타 효과적인 지역 기반 보전 수단(OECMs)의 발굴을 위하여 검토 대상을 선정 및 목록화한 후, 전제조건, 특성, 보전 성과 유지를 기준으로 3단계의 선별과정을 개발하였다. 아이치 생물다양성 목표 11 전문을 문구별로 구분하여 구체적으로 그 의미를 파악하고 보호지역의 양적 확대 목표와 질적 향상 목표의 성취 정도를 평가할 수 있는 항목을 각각 도출하였다. 양적 확대 목표 평가 항목은 육상 보호지역 비율과 해상 보호지역 비율의 2가지이며 질적 향상 목표 평가 항목은 1)생태적 중요지역, 2)생태적 대표성, 3)관리효과성, 4)연결성, 5)사회적 공평성, 6)통합성의 6가지로 요약할 수 있다. 각 항목별로 국제 공식 평가지표 또는 기존 연구에서 적용가능한 지표를 선정하여 평가를 수행하고 그 결과를 비교·검증하였다. 국가 보호지역 시스템 향상 방안 연구의 결과는 다음과 같다. 우선, 국내 실정을 고려한 체계적인 선별 3단계의 과정을 거쳐 개발제한구역, 도시자연공원구역, 수변구역, 수산자원보호구역, 자연휴양림구역, 상수원보호구역, 국립수목원완충지역 등 7개 지역을 기타 효과적인 지역 기반 보전 수단(OECMs)으로 발굴하였으며, 이를 국가 보호지역과 통합하여 국가 보호지역 시스템을 구축하였다. 국가 보호지역과 국가 보호지역 시스템을 양적 및 질적 목표에 대한 평가 항목으로 평가하고 국가 보호지역 시스템의 양적 확대와 질적 향상 정도를 검증하였다. 국가 보호지역에 비하여 국가 보호지역 시스템은 발굴된 7개의 기타 효과적인 지역 기반 보전 수단(OECMs)에 의해 양적 확대가 이루어졌으며 아이치 생물다양성 목표 11의 육상지역 목표 17%를 초과하는 17.88%를 확보하였다. 기타 효과적인 지역 기반 보전 수단(OECMs)이 육상 국가 보호지역 시스템을 양적으로 확대하는 데에는 매우 효과적임이 검증되었다. 하지만 해상지역 목표 달성에는 전혀 기여하지 못하였다. 6개의 질적 향상 목표에 대한 평가 및 비교 결과, 국가 보호지역 시스템은 생태적 중요지역, 생태계 대표성, 연결성의 평가 항목에서 질적인 향상이 이루어졌다. 다만, 관리효과성, 사회적 공평성, 통합성은 국가 보호지역과 국가 보호지역 시스템을 통합하여 평가하였으며 그 결과, 보호지역 관련 법·제도 및 계획적 측면에서 일부 정비와 보완이 필요한 것으로 파악되었다. 질적 향상 목표 평가의 세부 연구 결과를 간략하게 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 생태적 중요 지역 중 핵심생물다양성지역(KBAs)은 국가 보호지역 시스템에 포함된 면적이 약 9% 증가하였다. 보호지역에 완전히 포함된 핵심생물다양성지역 또한 1개소가 증가하였으며 그 면적도 2배 이상 상승하였다. 다만, 우리나라의 핵심생물다양성지역(KBAs)-중요 조류 및 생물다양성지역(IBAs)의 중요성에 대한 낮은 인식도를 극복해야 하는 점이 과제로 도출되었다. 둘째, 생태지역, 생태계 유형, 생물종 대표성 등의 생태적 대표성은 육상지역에서 모두 향상된 결과를 확인하였지만 해상지역의 향상 수준은 저조하였다. 생태지역 평가 결과, 보호지역의 지역 편중 분포가 나타났으며 중부 내륙지역과 동해안지역에서 보호지역의 지역 안배가 필요하다. 유형별 생태계 평가 결과에서 희소성을 갖는 습지생태계, 담수생태계, 초지생태계에서 의미 있는 향상을 성취하였다. 다만 목표 수준에 도달하지 못한 초지생태계의 대표성 향상을 위해 생태복원사업과의 연계를 제안하였다. 멸종위기종 서식 출현빈도(생물종 대표성)는 면적 증가율에 비하여 그 증가율은 기대에는 미치지 못하였으며, 보호지역의 전담 조직과 지속적인 관리활동의 중요성이 부각되었다. 셋째, 관리효과성 측면에서 국가 보호지역의 관리효과성 평가 이행 현황은 국제 목표에 도달한 상태이며 법률 또는 계획 차원에서 안정적인 평가 이행의 근거를 확보하고 있다. 다만, 보호지역 관리효과성 평가의 확대를 위해 문화재청과의 협력 테이블이 필요하며 일부 평가 대상에서 누락된 보호지역과 기타 효과적인 지역 기반 보전 수단(OECMs)에 대한 평가 이행 확대를 위한 법·제도적 장치의 마련이 과제로 도출되었다. 넷째, 연결성 분석 결과, 대도시 주변지역, 강원도를 중심으로 한 백두대간과 그 주변지역, 4대강지역, 남해안지역의 연결성 향상이 두드러졌다. 이는 보호지역의 구조적 측면에서 기타 효과적인 지역 기반 보전 수단(OECMs)에 의하여 큰 면적의 보호지역이 추가되고 보호지역 간 거리가 가까워졌음을 의미한다. 구조적 연결성 향상은 생물종 이동 및 분산, 종다양성, 중풍부도에 긍정적 영향을 미칠 것으로 예상된다. 다섯째, 사회적 공평성 차원에서 현 보호지역 관리체계는 의사 결정의 편중과 의견 수렴의 제한으로 부정적 요소를 가지고 있다. 보호지역 거버넌스 측면에서 자연휴양림구역에 의하여 민간 분야가 포함되었지만 거버넌스 다양성 향상 수준은 미흡하였다. 다만, 전통마을숲은 거버넌스 다양성 향상에 큰 잠재력을 가진 것으로 확인되었다. 향후 민간에서 관리하는 보전지역의 발굴이 사회적 공평성 향상에 긍정적인 역할을 할 것으로 생각된다. 마지막으로, 국가 보호지역에서 이미 보호지역 통합성 향상을 위한 법 및 제도적 장치와 국가 및 지역계획의 체계 및 내용을 구비하고 있기 때문에 통합성에 대한 기반은 갖추고 있다고 평가할 수 있다. 따라서 이러한 기반을 바탕으로 기타 효과적인 지역 기반 보전 수단(OECMs)을 반영한 통합성을 체계화 할 수 있는 잠재력은 충분하다고 결론 내릴 수 있다. 본 연구는 아이치 생물다양성 목표 11을 바탕으로 생물다양성 보전에 있어 보호지역의 양적 확대뿐만 아니라 질적 향상의 중요성을 제시하였다는 점에서 첫 번째 의의를 찾을 수 있다. 둘째, 보호지역 확대를 위해 국내 여건을 고려한 기타 효과적인 지역 기반 보전 수단(OECMs)의 선별과정을 단계별로 제시하고 발굴함으로써 통합 시스템으로의 전환과 보전 다원주의를 유도하였다. 셋째, 국제적 기준에 부합하는 양적 확대 목표와 질적 향상 목표에 대한 평가 방안을 항목별로 제시하였으며 이를 보호지역 정책 수립의 지침으로 활용이 가능하다. 넷째, 통합 국가 보호지역 시스템의 확대 및 향상 효과를 실질적으로 검증하면서 보호지역이 가지고 있는 미흡한 부분을 찾아내고 시사점을 도출하였다는 점이 본 연구의 의의라고 할 수 있다. 본 연구의 한계점은 첫째, 기타 효과적인 지역 기반 보전 수단(OECMs)은 육상지역의 보호지역 시스템 확장에는 유용하였으나 해상지역에서는 효과적이지 못하였다. 해양 보호지역의 확대는 다른 접근 방법이 필요하다. 둘째, 기타 효과적인 지역 기반 보전 수단(OECMs)의 특성 평가에서 생물다양성 성과 및 효과에 대한 현장 검증이 필요하다. 셋째, 기타 효과적인 지역 기반 보전 수단(OECMs) 발굴 과정에서 전체 해당 지역의 현황 특성이 평준화됨으로써 생물다양성이 높은 지역이 누락되는 경우가 발생하였다. 지역적 현황 차이를 고려하여 개별 지역에 대한 선별 절차를 적용해야 한다. 넷째, 질적 향상 목표에 대한 평가 항목 중 정성적 분석 방법에 대한 체계화가 필요하다. 정성적 분석은 정량적 분석에 비하여 상대적인 비교와 검증이 어렵기 때문에 정성적 방법을 체계화하거나 정량적 분석 방법의 추가 개발이 요구된다.