한국 은산분리 제도와 상징정치: 2009-2013년 은행법 개정 연구

Abstract

한국에서 은산분리 제도는 은행 경쟁성을 저해하는 규제와 부의 양극화 축소를 위한 재벌 규제라는 두 가지 양면적 효과를 가진 제도로 여겨지고 있다. 이러한 맥락에서 최근 2009년과 2013년의 두 번의 은행법 개정은 각기 다른 은산분리 개혁의 방향을 제시하고 있기에 흥미롭다. 박근혜 정부는 경제민주화 대선공약의 일환으로 출범 이후 2013년 19대 국회에서 산업자본이 은행주식을 소유할 수 있는 상한을 기존의 9%에서 4% 상한으로 낮추는 은행법 개정안을 통과시켰다. 본 개정안은 2013년 8월 13일 최종 공포 되었다. 그러나 은행법의 해당 조항은 이명박 정권 하에서도 개정된 연혁이 있다. 2009년 은행법은 이전에 4%로 제한되었던 비금융주력자의 은행주식소유제한을 9%로 상향함으로써 은산분리를 완화하는 개정이었다. 이렇게 상향 조절된 비금융주력자의 은행주식소유제한은 박근혜 정부의 출범과 함께 4년 만에 다시 기존의 4% 수준으로 낮아지게 되었다. 본 글은 2009년 은행법과 2013년 은행법을 연구함으로써 다음과 같은 세 가지 질문을 던지고자 한다. 첫 번째 질문은 4년이라는 짧은 시간과 환경적 유사성에도 불구하고 급격하고 상이한 개혁이 어떻게 가능했는지를 묻는다. 일반적으로 새로운 정권이 출범하면 전 정권의 개혁을 무력화하려는 시도를 보이기도 한다. 그러나 앞서 언급하였듯이 2009년의 이명박 정부와 2013년의 박근혜 정부는 동일한 정당의 정부였다. 또한 2009년과 2013년은 국회 회기가 넘어가지도 않은 상태였으며, 그 사이에 위치한 2012년 총선 이후에도 새누리당은 여전히 과반석을 유지하고 있었다. 따라서 직관적으로 생각했을 때, 2013년 박근혜 정부와 국회의원들에게 2009년 이명박 정부의 은산분리 완화 개혁을 무력화 시켜야 하는 유인이 존재했을 것이라고 보기는 어렵다. 그렇다면 어떠한 이유에서 박근혜 정부와 국회는 직전 정권의 개혁과는 정반대 방향의 개혁을 감행했는가? 이 것이 본 글의 첫 번째 퍼즐이다. 본 글이 다루고자 하는 두 번째 질문은 금산분리와 은산분리의 차이에 입각한 질문이다. 박근혜 정부가 경제민주화를 위해 내세운 공약 중 금산분리 분야에서 나온 네 가지 실천 과제는 은산분리를 강화하는 공약을 제외하고는 상당수가 이행에 실패했다. 이러한 차이는 어디에서 오는가? 마지막 질문은 은산분리 정책이 개혁 대상으로서 가지는 의미에 대한 질문이다. 1982년 은산분리 정책이 시작되고 난 이후 은산분리 정책은 꾸준히 개혁되어 왔다. 그러나 반복적인 개혁에도 불구하고 은산분리는 은행의 재벌 사금고화 방지라는 기본적인 논의의 틀을 벗어나지 않고 있다. 재벌 규제 정책으로서 은산분리 제도를 개혁하는 것은 어떠한 효과를 낳는가? 나아가 은산분리 정책은 왜 반복적으로 개혁의 대상으로 도마에 오르는가? 본 글은 상징정치의 이론적 분석틀을 통해 이러한 질문들을 답하고자 한다. 2009년과 2013년의 은행법 개정은 실질적인 규제 완화의 효과나 재벌 규제 강화의 효과를 목표로 한 것이 아니라, 정치적 생존(political survival)과 지지로 정의되는 정치인들의 이익을 위해 제시된 정책이다. 한국 정치에서 은산분리 제도 개혁은 사실상 개혁 자체의 효과보다 그 개혁을 행하는 모습을 보여주는 것이 핵심이다. 은산분리 개혁 역시 마찬가지로 결과보다 개혁의 수행이 중요했다. 2009년 이명박 정권에서 은산분리가 완화되었음에도 불구하고 산업자본들은 은행 지분 소유를 늘리려는 움직임을 전혀 보이지 않았다. 과거 기업들은 은행을 통해 대출을 받음으로써 자본을 조달하였지만, 현재 은행들은 직접 제2금융권에 진출하여 은행을 통하지 않고 자회사들과 계열사들을 통해 자본을 조달하고 있다. 이는 지속적인 금산분리의 완화가 이루어졌기에 가능한 일이었다. 금산분리가 완화되었기 때문에 기업들은 더 이상 은행을 소유하고자 하는 유인을 가지고 있지 않게 되었다. 따라서 은산분리는 무용지물, 유명무실한 제도가 되어버리고 만 것이다. 그러나 은산분리 제도가 규제로서의 실질적인 효과를 전혀 가지고 있지 못함에도 불구하고 은산분리 제도는 늘 개혁의 대상으로 선정되어 왔다. 경제적 이해관계가 없는 제도기 때문에 개혁의 비용이 줄어들어 개혁이 용이한 제도임에는 틀림이 없다. 그러나 모든 개혁은 최소한의 비용을 수반한다. 그렇다면 규제로서의 효과를 상실한 은산분리 제도를 개혁함으로써 얻을 수 있는 효과란 무엇이란 말인가? 이는 은산분리 제도가 재벌 규제 정책으로서 가지는 상징성과 밀접하게 연관되어 있다. 은산분리 제도는 은행이 민영화를 시작한 이후부터 재벌의 손길을 막기 위해 등장한 재벌 규제 정책으로서 그 실효성은 상실하였을지 몰라도 그 상징성은 여전히 대중의 관념에 남아있다. 따라서 은산분리 제도를 개혁하는 것은 제도적 차원에서 효과를 낳지 못하지만, 대중에게는 재벌 정책에 대한 정치인의 행위를 보여줄 수 있는 기회가 된다.