장관의 재임기간과 공백이 부처의 성과에 미치는 영향:재정성과목표 달성도를 중심으로

Abstract

한국 장관의 짧은 임기는 왜 문제인가? 본 연구는 이 질문에서 시작한다. 역대 정부를 통틀어 장관의 평균 임기는 다수 학자들이 성공적 업무 수행을 위해 제시한 최소 기간인 2년을 넘긴 적이 없었다. 이는 전 세계 국가 중 최하위에 속한다. 언론은 이를 비판해왔으며, 여러 행정학자들도 장관의 빈번한 교체가 정책의 연속성과 행정의 안정성을 해친다며 우려하였다. 그런데 임기가 행정에 미치는 영향에 대해서는 규범적 차원에서 언급됐을 뿐, 실제로 이를 검증한 연구는 김호균 (2001) 정도로 미비하다. 따라서 본 연구는 장관의 임기가 행정에 미치는 영향을 계량적으로 분석해 지식성장에 기여하고 임기 문제에 관한 경험적인 근거를 제시하고자 한다.

그렇다면 장관의 짧은 임기는 무엇에, 어떤 영향을 미치는가? 장관은 정치와 행정에 걸쳐 다양한 역할을 동시에 수행하고 있다. 그중 선행연구에서 다루어지지 않은 부처의 리더로서 장관에 주목해, 부처의 성과에 어떤 영향을 미치는지 분석한다. 특히 부처의 성과는 국민의 삶의 질에 영향을 주는 요인이기 때문에 행정학에서 연구할 가치가 높다. 오늘날 신공공관리에 따라 성과에 대한 책임을 강조하는 방식으로 부처가 운영된다. 때문에 성과를 설명하는 요인을 밝혀낸다면, 이후 성과를 제고하는 데 보탬이 될 수 있다. 따라서 리더십이 지속된 기간인 재임기간과 리더십이 부재한 상태인 공백으로 독립변수인 임기를 나누어 재정성과목표 달성도와 어떤 관계를 갖는지 분석한다. 재정성과목표관리제도는 재정사업이 부처의 전략목표와 관리과제목표를 얼마나 달성했는지 평가하는 성과주의 예산제도다.

본 연구의 이론적 배경은 신공공관리론이다. 이 때 장관에게는 리더로서 장기적 시계를 갖고 조직의 궁극적 목표인 미션을 달성하기 위해 전략적 업무를 하는 데 집중하고, 하위 업무는 관료에게 자율성을 주고 맡기는 전략적 리더십이 요구된다. 그렇다면 미션을 달성하기 위한 전략목표와 과(科)가 수행하는 재정사업의 목표인 관리과제에 장관이 미치는 영향이 다를 것이다. 왜냐하면 장관이 부재하면 전략업무는 직접적인 타격을 받지만, 관리과제는 관료가 수행하기 때문에 덜 직접적인 영향을 받을 것이기 때문이다.

분석 결과, 장관의 짧은 임기는 부처의 성과에 부정적이었다. 장관의 재임기간이 짧아질수록 전략목표달성도가 낮아졌고, 공백 기간은 전략목표달성도를 낮추었다. 이는 장관이 실제로 부처의 성과 도모를 위한 전략적 업무를 맡고 있음을 의미한다. 흥미롭게도 장관의 공백이 발생하면 관리과제의 달성도가 높아지고, 미달성도가 낮아졌다. 장관이 부재할 때 하위관료의 자율성이 상대적으로 더 커졌기 때문에, 상관의 부재로 책임성을 더 느끼기 때문에, 또 전략목표달성에 사용될 자원이 관리과제달성에 집중됐기 때문인 것으로 해석할 수 있다. 본 연구는 임기와 부처의 관계를 계량적으로 검증했을 뿐 아니라, 목표수준에 따라 성과를 구분하여 장관의 리더십이 부처에 미치는 범위와 차별적인 영향력을 밝혔다는 데 의의가 있다.