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제3섹터 사회주택공급 정책과 성과에 관한 연구 : 서울시를 사례로 : A Study on the Third Sector Social Housing Provision Policy and Its Performance in Seoul

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Authors
조혜민
Advisor
이희연
Major
환경대학원 환경계획학과
Issue Date
2017-08
Publisher
서울대학교 환경대학원
Keywords
사회주택제3섹터 주택공공임대주택사회적경제주택 정책주택공급 성과
Description
학위논문 (석사)-- 서울대학교 환경대학원 환경계획학과, 2017. 8. 이희연.
Abstract
최근 공공임대주택 공급에 민관협력의 필요성이 제기되면서 제3섹터(the third sector) 특성의 서구 사회주택 개념이 도입되고 있다. 제3섹터는 국가·지방자치단체 등의 공공서비스와 영리 목적의 시장서비스 사이의 영역을 통칭한다. 서구 사회주택은 정부뿐만 아니라 주택조합·비영리민간단체 등이 소유·관리하는 경우를 포함한 것으로 저렴한 주택 공급과 주거안정을 위한 공공영역의 정책 수단까지 지칭한다. 제3섹터 사회주택은 공공영역이 공급·관리하는 주택과 일반 시장 주택과는 차별화된 형태이다.
국내의 경우 제3섹터 사회주택공급 정책은 2012년 서울시에서 처음으로 시작되었다. 사회적경제 조직 등 공급 사업자가 주택에 대한 재정·서비스 공급을 책임지고 공공영역이 재무 부담을 경감해 주는 방식으로 사회주택 사업을 진행하고 있다. 2016년 중앙정부 차원에서 사회적경제 조직에 주택을 임대, 운영·관리하도록 하는 사회적주택 사업을 시작하였고, 이를 뒷받침하는 입법도 추진된 바 있다.
본 연구는 서울시를 사례로 사회주택공급 정책의 특성과 그 성과를 분석하는 것에 목적을 두었다. 서구 사회주택의 성격과 사회주택공급 정책 과정을 고찰하고 주택정책 환경 변화에 따른 사회주택의 기대효과를 파악하였다. 또한 그러한 기대효과가 나타나고 있는지를 보기 위하여 공급 성과를 분석하였다. 이를 위해 사회주택공급 사업자를 대상으로 심층인터뷰를 실시하였다.
본 연구에서는 먼저 국내에서 추진되었던 민간영역을 통한 공공임대주택 공급 방식을 검토하였다. 이전 분양전환 공공임대주택 건설에 민간부문이 참여하였던 방식은 실질적인 공공임대주택 재고를 확보하는 데에 한계와 개발이익·시세차익의 배분 방법에 대한 갈등이 있었다. 또한 재개발·재건축 인센티브를 통한 공급 방식은 통상 수준 이상의 규제 완화, 세제 혜택에 대한 형평성과 도시계획 정합성에 대한 논란, 실효성 부족에 대한 지적이 있었다. 일반 민간임대주택의 공공성을 향상하고자 도입한 준공공임대주택 제도는 민간임대사업자의 참여 유인을 위해 최초임대료 규제를 폐지하는 등 규제를 완화하는 과정에서 처음의 취지가 무색해진 상황이다.
이러한 기존 방식의 한계를 극복하고 정책 환경의 변화에 부합할 것으로 보이는 사회주택의 기대효과는 크게 세 가지로 전제할 수 있다. 첫째, 사회주택 공급자가 사회적 책임에 따라 저렴한 주택을 지속적으로 공급 할 것이다. 둘째, 이러한 공급 방식이 기존 주거지 내 소규모 주택공급에 적합할 것이다. 셋째, 수요층에 대한 이해를 바탕으로 다양한 주거 수요를 충족하고 거주자 공동체를 형성에 기여할 것이다.
본 연구의 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 사회주택은 최초 임대료 규제에 따라 일부 저소득층과 중하 중산층 대상으로 저렴하게 공급되고 있다. 그러나 공공임대주택에 비해 입주자격 소득기준 대비 임대료 책정 기준이 높으며 최저소득계층의 주거수요를 충족하기에 미흡하다. 공급 사업자가 민간임대주택을 임차 후 전대하는 사업 방식은 10년 이상의 장기 공급에는 한계가 있는 것으로 나타났다.
둘째, 노후주택 활용과 기성 시가지 내 소규모 공급이라는 사업 취지에 부합하고 있다. 또한 대부분 사업자가 지역 활동과 연계 필요성을 느끼고 있어 주거지 활성화 등의 성과가 기대된다. 다만 공급 사업자의 입장에서 노후주택 선정과 개보수 등에 고충이 있고, 소규모 공급으로 사업성이 부족하고 일정 이상의 공동체 프로그램 기획·운영에 제약이 있는 점은 한계이다.
셋째, 사회주택은 맞춤형 주택 공급 및 공동체 활성화에 긍정적인 역할을 한다. 1인 가구와 사회진입계층, 노인, 예술가·창작자, 장애인 등에 공급되고 있으며, 사무실을 겸한 주택, 셰어하우스 등 새로운 주거환경과 기준을 제시한다. 거주자 간의 관계 또한 주거 공간과 가치를 공유하는 관계로서 원활히 유지되는 편이다.
본 연구를 통한 정책적 시사점은 다음과 같다. 첫째, 사회주택이 현재보다 낮은 임대료로 공급되기 위한 공공영역의 역할을 모색할 필요가 있다. 현 사업 구조를 보완하거나, 공공영역이 주택 매입·건설에 재정을 투입하는 새로운 사업모델 개발이 이루어져야 할 것이다.
둘째, 노후주거지 정비 등 지역과 연계한 사회주택의 기대효과를 달성하기 위해 적합한 주택의 규모가 고려되어야 한다. 또한 그에 따라 토지매입비 기준, 보조금 지원 상한선 등이 조정되어야 할 필요가 있다.
셋째, 민간임대주택을 임차·전대하는 사업 방식의 원천적 한계와 제도적 미비점이 보완되어야 한다. 토지임대부 사회주택과 같이 공공영역과 사회주택 공급자가 공동으로 주택을 보유하는 방안, 민간임대사업자의 장기 임대 시 인센티브를 제공하는 방안 등을 고려할 수 있다.
마지막으로, 사회주택의 제3섹터 성격을 이해하여 공공영역과 공급 사업자의 효과적인 역할 분담이 가능한 사업 모델을 구상하고 다양한 공급 사업이 추진되어야 할 것이다.
Recently, due to the need of private-public partnership in providing public rental housing, the notion of third sector social housing of the West is being introduced in Korea. The third sector implies the realm which lies in between the public services provided by the government and the profit generating private sector. Social housing in the West includes affordable housing which is owned and managed by housing associations and not-for-profit organizations, and also public housing policy implementations in order to ensure a better housing environment. This is characteristic of third sector housing in that it is neither solely private nor provided and managed by the public sector.
In Korea, Seoul was the first city to implement third sector social housing policies in 2012. Housing providers such as social economy organizations are responsible for providing finance and services regarding the housing, while the public sector shares the financial burden. In 2016, the central government initiated a social housing program which enabled social economy organizations to lease, operate, and manage housing, and related legislation was also pursued.
This study aims to analyze social housing provision related policies and its achievements based in Seoul. This study examines the nature of Western social housing and the process of changes in social housing policies, and also derives the impacts of social housing within the overall housing policy environment. Furthermore, it analyzes the outcomes of social housing provision by identifying how the expected impacts are manifested. In order to do this, the study conducted in-depth interviews with social housing providers.
First, the study investigated the provisioning system of public rental housing by the private sector. The study discovered that the private sector involvement in public rental housing was limited in merely ensuring public rental housing stock, and was conflicted by the distribution methods arising from differences in developing costs and profit margin. Also, providing housing through redevelopment and reconstruction incentives caused several issues such as relaxation of housing regulations, problems of partiality due to tax benefits and being consistent with urban planning, and the lack of effectiveness of the program. The semi-public rental housing system which was introduced to enhance the publicness of private rental housing, in result, defied its original purpose by relaxing regulations such as the initial rent regulation in the process of promoting private rental sector participation.
The impacts of social housing, which is expected to overcome prior limitations and respond better to the changing policy environment, is as follows. First, the social housing provider, based on its social responsibilities will continuously provide affordable housing. Second, such provision method would be more suitable for small-scale housing development in existing residential areas. Third, this will satisfy a wide-ranging housing demand and contribute towards forming a stable housing community.
The results of the analysis were as follows. First, social housing targets low and lower-middle-income households by respecting the initial rent regulation. However, due to the higher rent standards compared to public rental housing, this does not suffice in satisfying housing needs of the lowest income strata. The provisioning system which allows the housing provider to sublease after the initial private rental housing lease may not ensure long-term provision that exceeds ten years.
Second, social housing responds to utilizing old housing and small-scale housing development. Also, since many providers feel strongly about linking housing provision with community activities, the revitalization of the residential area can be expected. However, from the suppliers side, there are problems of selecting and renovating old housing, lack of profitability due to the small scale development and also the lack of capabilities in planning and running community programs.
Third, social housing has positive impacts on customized housing provision and community revitalization. Social housing targets one-person households, especially those entering the job market, senior citizens, artists and creators, and the disabled. It also exists in various types such as housing with office and shared house, offering a new housing environment standard. Housing is maintained relatively well based on the shared principles and amiable relations between tenants.
The policy implications based on the analysis were as follows. First, in order to supply social housing on lower rent, a public sector role is required. It is possible to consider improving current provision models or investing in housing purchase and construction.
Second, the appropriate scale of development needs to be considered in order to achieve local effectiveness such as improving deteriorated residential areas. In addition, based on such appropriate scale developments, the land purchase cost standards and subsidy support ceilings need to be adjusted.
Third, the fundamental limits and systematic deficiencies of private rental housing lease and sub-lease need to be improved. Jointly owning and retaining housing by both public and social housing provider can be considered as in the case of land-leasehold social housing, and incentives can be given to private rental leasing companies for long-term lease.
Last, understanding the nature of the third sector characteristics of social housing, various provision models which effectively share roles between the public sector and housing provider need to be planned and diverse methods of provision need to be pursued.
Language
Korean
URI
https://hdl.handle.net/10371/138253
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Appears in Collections:
Graduate School of Environmental Studies (환경대학원)Dept. of Environmental Planning (환경계획학과)Theses (Master's Degree_환경계획학과)
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