정책결정의 선택 논리: 합리성, 제약, 그리고 상징

Abstract

오랫동안 정책학에서는 합리성의 논리에 따라 정책이 결정된다고 보았다. 신고전파 경제학에 강한 영향을 받았던 이러한 논리는 현상의 미시적 기초(micro foundations)를 정치하게 분석했다는 점에서는 그 의의를 찾을 수 있지만, 여러 가지 한계가 있는 것도 사실이다. 특히 현실의 정책결정을 제대로 설명할 수 없다는 실증적 한계는 뼈아픈 지적이 아닐 수 없다. 이러한 맥락에서 본 논문에서는 정책결정의 선택 논리를 보다 체계적으로 분석하기 위해 합리성뿐만 아니라, 제약과 상징에 대해서도 살펴보고 있다. 먼저 제약과 관련해서는 제약의 원천과 제약 하에서의선택이 가지고 있는 함의에 대해 살펴보았다. 제약의 원천은 다시 제한된 합리성, 권력, 그리고 문화로 나누어 살펴보면서, 우리가 현실의 정책결정에서 합리성의 논리가 아닌 제약 하에서의 선택 논리에 좌우되는 이유를 보다 체계적으로 검토하였다. 이러한 제약 하에서의 선택은 현실의 정책결정을 왜곡하는 것으로 인식하기 쉬우나 반드시 그런 것은 아니며, 합리성의 논리로 해결하지 못하는 문제를 해결할 수 있는 기능주의적 관점으로도 이해할 수 있다. 다음으로 상징과 관련해서는 전통적인 정책분석에서 흔히 간과하는 부분으로, 사회구성주의나 문화 이론에 강한영향을 받아 최근에 강조되고 있다. 우리가 정책을 결정함에 있어 상징과 같은 문화적 요소에 큰영향을 받는 이유는 불확실하고 시차가 긴 정치의 본질적인 속성 때문이기도 하고, 정책효과의 다양한 양태가 정책대상집단의 인식에 영향을 주었기 때문이기도 하다. 상징과 같은 문화적 요소가 큰 영향을 받는 정책결정의 맥락 하에서는 정책대상집단에 대한 사회적 인식이 정책에 대한 대중의 반응에 결정적으로 중요하며, 정치엘리트들의 상징조작이 정책의 물질적 이해관계보다 우선시된다.

Policy has been determined for a long time by the logic of rationality in policy science. However it is true that there are many limitations. In particular, there have been many criticisms that it cannot adequately explain policy making. In this context, this study looks at constraints and symbols as well as rationality to analyze the selective logic of policy making better. First, it looked at the sources of constraints and the implications of choice within constraints. Sources of constraints were divided into rationality, power, and culture, and by doing so, explored why policy making depends on the logic of constraints, not the logic of rationality. The choice within constraints makes it easy to think of distorted policy making, though it does not necessarily mean that. It is the functional perspective of solving problems that cannot resolve the logic of rationality. Next, symbols are often overlooked in terms of traditional policy analysis, but have recently been emphasized in the context of social constructivism or cultural theory. The reason for focusing on symbolic elements such as culture in determining policy is because of the nature of politics and the specific aspect of the policy effect. The social perceptions of a policy target group or the symbol manipulations of political elites of a policy are highlighted as significant variables that go beyond material interests in this context of policy making.