보육정책 확대의 과정과 효과 연구 -자녀양육부담의 탈가족화에 미친 영향을 중심으로

Abstract

본 연구는 한국 보육정책 확대의 과정과 효과를 분석하여, 2006년부터 2017년까지의 보육정책 확대가 개별 영유아 양육가구의 자녀양육부담을 경감하여 자녀돌봄을 탈가족화(defamilialization)하는 데 기여하고 있는지를 파악하는 것을 목적으로 한다. 이를 위하여, 역사적 제도주의의 점진적 제도변화 모형을 적용하여 ｢새싹플랜(2006∼2010)｣, ｢아이사랑플랜(2009∼2012)｣, ｢제2차 중장기보육 기본계획(2013∼2017)｣을 분석하였고, 2005년부터 2015년까지의 한국복지패널 자료를 활용하여 자녀양육부담의 탈가족화 효과 분석, 자녀양육비용 지출의 결정요인 변화 분석, 영유아 연령별 자녀양육비용 경감 효과 분석을 실시하였다. 한국은 여성의 노동시장 참여 증가에 의한 전통적인 남성 부양자 중심의 정책환경 변화에 대응하고, 저출산·고령화에 의한 생산인구 감소 문제를 완화하기 위하여 여성의 노동시장 참여를 유도해야 하는 상황에 놓여있다. 보육정책은 전통적으로 개별 가구가 담당했던 자녀양육을 탈가족화함으로써, 돌봄결핍(care deficit) 등의 문제를 해소하기 위한 정책적 대안으로 부상하였다. 한국 정부는 보육료·유아학비 및 가정양육수당 지원 대상을 넓히는 방식으로 보육정책을 지속적으로 확대해왔다. 특히, 2013년부터는 전 소득계층 영유아를 대상으로 어린이집, 유치원 등 시설보육을 이용할 경우에는 보육료·유아학비를, 시설보육을 이용하지 않을 경우에는 가정양육수당을 지원하고 있다. 그러나 보육정책의 확대가 당초 의도한대로 영유아 자녀에 대한 돌봄을 탈가족화함으로써 개별 가구의 자녀양육부담을 경감하고 있는가에 대한 연구는 드물다. 보육정책 확대 과정을 역사적 제도주의의 관점에서 분석한 결과, 보육정책은 탈가족주의와 가족주의가 혼재되는 양상으로 확대되어 왔으며, 탈가족주의의 강화 기제로 작동할 수 있는 유보통합은 탈가족화를 강화한다는 차원에서는 정책목표의 일관성이 유지되고 있으나 보육과 유아교육 서비스의 통합이라는 정책수단의 변경이 실효성을 발휘하지 못하여 표류(drift)하고 있다. 한국의 보육정책은 보육료·유아학비 지원을 통해 자녀돌봄을 탈가족화하는 동시에 제공되는 서비스의 대부분을 민간에 의존하고 있다. 뿐만 아니라, 가정양육수당 지원은 가족주의적 성격을 갖기 때문에, 비용 측면에서는 탈가족화와 가족화가 혼재되어 있고, 서비스 측면에서는 시장에 의존하지 않고는 자녀돌봄의 탈가족화가 실현되기 어려운 구조라고 볼 수 있다. 한국의 보육정책은 보육서비스 제공과 이용 측면에서 시장 중심의 탈가족화 양상을 보이고 있다. 국가가 보육서비스 제공에 필요한 대부분의 예산을 투입하고 있으나 실질적인 보육서비스 제공 차원에서는 개입이 적으며, 시장 기제에 의해 보육서비스의 제공 및 구매가 이루어지고 있다. 즉, 국가가 시설보육을 이용하고자 하는 영유아 양육가구에 보육료·유아학비를 지원하면, 개별 가구가 민간 보육시설을 중심으로 구축된 시장에서 필요한 서비스를 제공하는 보육시설을 선택하여 국가로부터 지원받은 보육료·유아학비를 지급하는 방식으로 전달체계가 작동하고 있는 것이다. 이러한 시장 중심의 탈가족화 전략이 실질적으로 개별 영유아 양육가구의 자녀양육부담을 경감하고 있는지 여부는 보육정책 확대의 효과 분석을 통하여 살펴보았다. 보육정책 확대의 효과 분석은 자녀양육부담의 탈가족화 효과, 자녀양육비용의 지출 결정요인 변화, 영유아 연령별 자녀양육비용 경감 효과의 측면에서, 2005년부터 2015년까지의 ｢한국복지패널｣ 자료를 활용하여 실시하였다. 보육정책 확대가 시설보육이용에 미친 영향을 분석한 결과, 보육지원 대상 점증 시기(2005∼2012년)에는 정부로부터 보육료를 지원받게 되면 통계적으로 유의미하게 시설보육이용 확률이 증가하는 것으로 나타났다. 보육지원을 수급할 경우 시설보육을 이용할 확률이 수급하지 않을 경우에 비하여 모든 가구에서는 약 8.1배, 취업모 가구에서는 약 8.6배 높게 나타났다. 이는 보육지원 대상 점증 시기의 보육정책 확대가 시설보육이용의 증가로 이어졌음을 의미한다. 그러나 전 소득계층 보육지원 시기(2010∼2015년)에는 통계적으로 유의미한 수준은 아니지만 이전에 비하여 시설보육이용 확률이 소폭 감소한 것으로 분석되었다. 이러한 결과는 정부의 보육료 지원 여부와 관계없이 영유아 양육가구의 시설보육이용이 결정되고 있음을 의미한다. 보육정책 확대가 자녀양육비 지출에 미친 영향을 분석한 결과, 정부의 보육료 지원 정책은 영유아 양육가구의 자녀양육비용 지출을 경감하였으며, 보육지원대상 점증 시기의 자녀양육비용 경감폭이 전 소득계층 보육지원 시기의 자녀양육비용 경감폭보다 큰 것으로 나타났다. 보육지원 대상 점증 시기에는 보육정책 확대로 인하여 자녀양육비가 월평균 16∼19만원 가량 감소하는 효과가 나타난 반면, 전 소득계층 보육지원 시기에는 자녀양육비가 월평균 약 7∼8만원 감소하는 효과가 나타났다. 즉, 모든 영유아 양육가구에 보육료를 지원하는 경우보다 소득수준 70% 이하인 영유아 양육가구에 보육료를 지원하는 경우에 자녀양육비용의 경감폭이 큰 것으로 볼 수 있다. 한편, 보육지원 대상 점증 시기에는 취업모 가구의 자녀양육비용 경감폭이 상대적으로 적었던 반면에 전 소득계층 보육지원 시기에는 취업모 가구의 자녀양육비용 경감폭이 상대적으로 증가하였다. 이는 보육지원 대상 점증 시기에는 가구의 소득을 기준으로 보육료 지원 대상을 선정하였기 때문에 상대적으로 가구의 소득 수준이 높은 맞벌이 가구가 보육료 지원 대상에서 배제되었기 때문에 나타난 결과로 볼 수 있다. 자녀양육비용 지출의 결정요인 변화 분석 결과, 월평균 자녀양육비는 무상보육 이전인 2011년에는 소득수준이 낮을수록 지출 규모가 큰 것으로 나타났다. 이는 소득수준이 낮을수록 영유아 자녀를 양육하기 위해 시설보육 이외의 보육서비스를 이용해야 할 필요가 있다는 것을 의미하며, 장시간 근로, 야간 근로, 시간제 근로 등에 의한 부모의 노동시간과 시설보육서비스 제공시간과의 불일치 등이 주요한 원인일 수 있다. 무상보육 이후인 2015년에는 고소득층과 저소득층의 자녀양육비 지출 규모가 다른 소득계층에 비하여 컸다. 이는 무상보육이 고소득층의 사교육비 지출을 증가시키고, 무상보육에 따른 자녀양육부담 경감 효과가 중산층과 고소득층에서 크게 발생한다는 선행연구에 조응하는 결과이다. 무상보육 이전인 2011년과 이후인 2015년에 엔젤지수(angel coefficient)와 엥겔지수(Engels coefficient)에 미치는 사회인구학적 요인의 영향력에 의미 있는 변화가 있었는가를 파악하기 위해, Chow 검정을 실시하였다. 엔젤지수 모형의 Chow 검정량은 통계적으로 유의미하여, 2011년에 비하여 2015년에 엔젤지수에 영향을 미치는 사회인구학적 요인에 변화가 발생한 것으로 나타났다. 2015년의 경우 가구의 가처분소득이 증가할수록 엔젤지수가 통계적으로 유의미하게 증가하는 것으로 분석되었다. 이는 무상보육으로 고소득가구가 시설보육외비용을 중심으로 자녀양육비 지출을 확대하여, 소득수준에 따른 자녀양육방식의 질적 차이로 귀결될 가능성이 있음을 보여주는 결과이다. 영유아 연령별 자녀양육비용 경감 효과 분석을 통해서는 보육정책이 보육지원 대상 점증 시기에서 전 소득계층 보육지원 시기로 이행하면서 영유아 양육가구의 자녀양육비용이 실제로 얼마 정도 경감되었는지, 그러한 정책효과가 영유아의 연령별로 차이가 있는지 여부를 살펴보았다. 분석 결과, 영아 양육가구는 무상보육 이후 자녀양육비용이 감소한 반면에 유아 양육가구는 무상보육 이후 자녀양육비용이 증가한 것으로 나타났다. 이중차이 회귀분석의 결과를 보면, 영아 양육가구는 자녀양육비용이 월평균 약 23.6만원 감소하였으며, 시설보육비용은 약 23.3만원, 시설보육외비용은 약 0.3만원 각각 감소하였다. 유아 양육가구는 자녀양육비용이 월평균 약 7.4만원 증가하였으며, 시설보육비용은 약 3.0만원, 시설보육외비용은 약 4.4만원 증가한 것으로 분석되었다. 이러한 결과는 무상보육정책이 시설보육 이용이 필요한 영아 양육가구의 자녀양육비용은 경감하지만, 학령기 진입을 앞둔 유아 양육가구의 경우에는 정부의 보육료 지원으로 발생한 여분의 자녀양육비를 보육시설에서 부가적으로 제공하는 특별활동이나, 베이비시터, 학습지, 학원 등 시설보육 이외의 보육서비스에 투자하는 선택을 하고 있다는 것을 보여준다. 본 연구는 이상의 분석 결과를 토대로 다음과 같은 정책적 함의를 제시하고 있다. 첫째, 시설보육이용의 유지·정체 현상은 영아와 유아의 상이한 서비스 욕구, 유아를 대상으로 하는 유아교육서비스의 보편화 등이 반영된 것일 수 있으므로, 시설보육이용을 유도하는 보육정책 추진 방식의 변화 필요성을 검토할 필요가 있다. 특히, 유보통합 등은 보육서비스 전달체계의 시장의존성을 완화하는 동시에 영유아 양육가구의 실질적인 시설보육 이용 양태를 반영하기 위하여 적극적으로 실행될 필요가 있다. 둘째, 전 소득계층을 대상으로 보육료·유아학비 및 가정양육수당을 지원하는 보육정책의 수행방식이 저소득층과 고소득층의 자녀양육비 지출을 증가시키는 요인으로 작용할 수 있으며, 경제적으로 안정된 영유아 양육가구일수록 추가적인 자녀양육비를 지출하는 양상이 나타나고 있다는 점 등을 감안하여, 보편주의적 보육서비스 제공의 방법과 수준을 재검토할 필요가 있다. 지원대상을 제한하고 지원금액을 차등화하는 방식 등을 고려하여 누구나 보편적인 보육 및 유아교육 서비스에 접근할 수 있도록 해야 할 필요가 있다. 셋째, 영아기(0∼2세)와 유아기(3∼5세)의 차이를 반영하여 보육정책을 설계함으로써, 모든 연령대의 영유아 양육가구에서 자녀양육부담이 탈가족화되도록 하는 방안을 검토할 필요가 있다. 영아는 시설보육과 직접양육을 자유롭게 선택할 수 있도록 보육료 및 가정양육수당을 지원하는 대신 아동수당을 현금으로 지원하고, 유아는 유보통합을 실시하여 국가가 보편적인 서비스를 제공하는 방식으로 보육정책의 추진 방향을 전환할 필요가 있다. 본 연구는 거시적인 정책변동의 차원과 직접적인 정책대상의 차원에서 보육정책 확대의 과정과 효과를 분석하였으나, 후속연구에서 다음의 두 가지 한계는 보완될 필요가 있다. 첫째, 본 연구에서는 부부와 1인의 영유아 자녀로 구성된 3인 가구만을 대상으로 보육정책 확대의 효과 분석을 실시하여 분석결과의 외적타당성 측면에서 반론이 제기될 가능성이 있다. 자녀양육부담은 자녀의 수와 연령, 돌봄노동을 제공할 수 있는 친인척 동거 여부 등 가구의 인적 구성에 영향을 받기 때문에, 가구의 형태에 따른 보육정책 확대의 효과 차이 등을 분석해볼 필요가 있다. 둘째, 영유아 연령별 자녀양육비용 경감 효과 분석 시에 영아는 1∼2세, 유아는 3∼4세를 대상으로 하여 표본 수가 적고(영아 양육가구 194가구, 유아 양육가구 102가구), 이중차이 회귀분석 결과의 통계적 유의미성이 확보되지 않아, 분석 결과를 일반화하는 데에는 다소 무리가 있다.