인구감소지역의 유형별 실태와 지방의 도시계획적 대응 비교

Abstract

인구감소에 따른 공공시설 유휴화 및 서비스의 질 저하, 그리고 지역 환경 악화는 다시 인구유출에 부정적 영향을 미치기 때문에 도시계획적 측면에서 인구감소에 대한 적극적 대응책이 필요하다. 특히, 인구감소지역의 경우 인구감소에 의한 세수감소로 인해 재정운영이 더욱 어려워지고 있다. 따라서 줄어든 공공시설 수요에 맞는 대응과 인구구조 변화에 따라 요구되는 시설 및 서비스에 대한 적실한 대응 방안을 수립해야 한다. 본 연구는 인구감소지역별 상이하게 나타나는 인구감소와 인구구조의 변화특성을 종합적으로 분석하고, 인구감소 유형별 문제점과 대응정책을 분석하는데 목적을 두었다. 이를 위하여 인구변화를 정태적(인구규모, 인구구조), 동태적(출생, 사망, 인구이동) 측면에서 분석하였다. 인구변화는 인구감소지역 내에서도 시·군·구별로 매우 다양하게 나타나고, 동일한 시·군·구 내에서도 지역적 특성과 연령층에 따라 상당히 다른 변화 패턴을 보이고 있다. 본 연구에서는 인구감소와 인구구조 변화에 영향을 주는 다양한 인구요소들을 종합적으로 반영하여 분석하기 위하여 군집분석을 수행하였다. 특히 인구감소 현상을 세부적으로 파악하기 위해 인구구조를 7개 연령층으로 구분하여 분석하였다. 본 연구는 결과는 다음과 같다. 첫째, 인구감소지역은 크게 5개 유형으로 분류되었다. 군집 1은 20-39세 인구의 비중이 높고 저출산이 심화되는 대도시 유형이다. 20-39세 인구가 많아 지역의 소멸 가능성이 가장 낮지만 합계출산율도 낮은 특성을 보인다. 군집 2는 인구감소량이 가장 크고 고령화가 심화되는 대도시 유형이다. 젊은 연령층의 인구감소가 크게 나타나는 대도시 유형이다. 군집 3은 40-49세 인구의 비중이 높으나 출산력이 저하되는 지방도시 유형이다. 젊은 연령층이 많이 줄었으나 지역 내 젊은 연령층의 비중은 비교적 높다. 군집 4는 인구규모가 작은 중소도시와 군 지역을 포함하는 인구감소 심화 유형이다. 인구규모가 작아 인구의 감소가 우려되는 지역이다. 군집 5는 인구규모가 작고 소멸 가능성이 가장 높은 유형이다. 75세 이상의 인구를 제외한 모든 연령층의 인구가 감소하는 유형이다. 둘째, 유형화 결과를 바탕으로 3개의 사례지역을 선정하고 인구변화에 수반되어 나타나는 문제점에 대한 실태를 분석하였다. 인구감소량과 인구감소율이 큰 전남 여수시, 전북 정읍시, 전남 해남군을 사례지역으로 선정하였다. 본 연구에서는 지역의 실태 및 대응에 대한 직접적인 이해를 얻고자 현장답사를 실시하였다. 이를 통해 인구감소지역이 유형별 특성을 세밀하게 파악하였다. 사례지역별 인구감소와 인구구조 변화에 따른 문제점이 다르게 나타났다. 인구감소에 따른 빈집문제는 공통적으로 나타났으나 빈집의 형태는 다르게 나타났다. 젊은 연령층 감소에 따른 대규모 공공시설 운영 적자, 폐상가, 폐공장에 의한 근린환경 악화, 구시가지의 고령화와 생활편의시설 감소, 교통의 접근성 문제, 폐교 발생에 따른 지역 환경 악화 등의 문제가 나타난다. 셋째, 사례지역별 인구감소와 인구구조 변화에 따른 대응정책을 고찰하였다. 인구 변화에 따라 나타나는 문제를 해결하기 위하여 해당 지자체는 다양한 형태로 노력을 하고 있고, 시설수급현황, 예산, 조례, 관련 사업 등을 통해 대응정책을 분석하였다. 그러나 빈집 사업량 부족, 도심부의 일괄적 임시주차장 조성, 대규모 체육시설의 추가 건립 등의 대응은 다소 아쉽다. 특히, 도농통합시에서 구시가지의 쇠퇴가 심각하게 나타났는데, 생활편의시설 및 서비스가 부족하고 빈집, 폐상가, 폐공장의 석면 슬레이트가 곳곳에 방치되고 있으나 지원과 조치가 없는 실정이다. 농촌지역은 지역쇠퇴의 심각성에 따라 다양한 지원이 많이 있지만 오히려 인구감소가 크고 고령화가 심화되는 도농복합시의 구시가지가 복지의 사각지대에 놓일 수 있다. 본 연구의 정책적 시사점은 다음과 같다. 첫째, 각 지자체는 객관적인 분석을 바탕으로 인구변화의 특성을 보다 정확하게 파악하고 대응정책에 반영할 필요가 있다. 인구감소와 인구구조의 변화와 줄어든 수요에 맞는 새로운 도시 비전의 설정과 도시기본계획 제도의 개선이 필요하다. 둘째, 인구감소와 인구구조 변화에 따른 인구문제와 이에 대응하는 지자체별 예산, 조례, 사업 등이 엇박자가 발생하고 있어 재검토가 필요하다. 인구감소에 따라 시설 및 서비스의 수요가 감소하였음에도 불구하고 관련 사업이나 조례가 마련되거나 예산이 증가하는 등의 대응은 지양되어야 한다. 유형별 인구변화에 따라 인구문제가 다르게 나타나므로, 지역 특성에 맞는 적실한 대응이 필요하다. 셋째, 지방의 지역맞춤형 개발을 지원하는 제도를 적극 활용하여 지역 주민의 의견을 반영하고 인구감소와 인구구조의 변화 특성에 대응하는 노력이 이뤄져야 한다. 지자체의 수요에 따라 인구변화에 맞는 예산 배분이 이뤄져야 한다. 특히, 교육부문에서도 지역별 인구변화 특성에 맞는 예산 배분뿐만 아니라 지방정부와 교육자치의 협력을 지원하는 정책이 필요하다. 구조적인 한계로 교육부문에서 지자체의 역할이 많지 않은 실정이지만, 지역 여건을 반영한 초등학교 프로그램 등은 지자체 교육통합의 좋은 사례가 될 수 있다. 또한, 주민참여예산제도를 다양한 사업에 반영할 수 있는데 이를 통해 지역의 인구변화 특성에 대응할 수 있다. 일례로 해남군은 교육환경 개선이나 폐교 활용 등에 활용하여 높은 출산율이 지역의 학령기 인구로 이어지도록 힘써야 한다. 본 연구는 정태적, 동태적 측면에서 인구변화를 유형화하였고, 이를 토대로 지역별 인구변화의 특성과 대응전략을 분석하였다. 또한, 연령을 세분화하여 분석함으로써 인구변화에 대한 보다 세부적인 정보를 제공하였다는 점에서 학문적 의의를 가진다. 또한, 도시관리적 측면에서 인구문제와 시설 및 서비스의 재구조화에 초점을 두어 분석함으로써 인구감소지역에 유용한 시사점을 제공하였다.