WTO 농업협정상 국내보조의 법적쟁점 - 부속서에 따른 AMS와 양허표를 중심으로 -

Abstract

WTO 농업협정에서는 가격지지적인 성격을 가지는 감축대상 국내보조를 규율하고 있으며, 이를 측정하는 개념으로 농업협정과 그 부속서에 AMS(Aggregate Measurement of Support) 규정을 두고 있다. WTO 회원국은 양허표에 따라 연간 및 최종양허 약속수준(Annual and Final Bound Commitment Levels) 이하로 감축대상 국내보조를 지급하여야 하는 의무를 부담하며, 구체적인 계산식은 농업협정 부속서3에 고정외부 참고가격과 관리가격과의 차액에 대상 물량을 곱한 값을 AMS로 계산하도록 하고 있다. 이 때 부속서 규정에서는 고정외부참조가격으로 1986년부터 1988년 사이의 기준 가격을 사용하도록 하고 있고, 대상 물량에 대하여는 고정외부참조가격과는 다르게 별도로 정의하고 있지 않다. 그동안 WTO 농업협정상의 감축대상 국내보조 개념과 AMS 산정 방법에 대하여는 2001년 Korea-Beef 사건이 인용되며 회원국의 양허표에 농업협정 부속서 문언과 다르게 기재하였다고 하더라도 부속서 규정에 따라야 한다고 해석하는 것이 일반적이었다. 그러나 Korea-Beef 사건이 WTO 설립 당시의 원 회원국이 아닌 신규 가입국에도 적용될 수 있을지에 관하여는 다시 검토를 요한다고 할 것이다. Korea-Beef 사건의 판시사항을 신규 가입국에 적용하게 되면 그간 농업협정문이 우선한다고 해석해온 것과는 다른 결론에 이를 수 있게 된다. 이에 본 연구는 현행 농업협정에서 규정하고 있는 감축대상 국내보조의 해석론 및 그 구체적인 구성 요건으로서 AMS를 산정할 때 WTO 출범 당시의 원 회원국과 신규 가입국 간에 다르게 해석해야 할 필요가 있다는 점을 중심으로 검토하였다. 본 연구에서는 기존 회원국과 신규 가입국의 경우 회원국 양허표에 부속서 규정과 다르게 고정외부참조가격과 대상 물량을 기재한 경우의 어떻게 해석해야 하는지를 분석하였다. WTO 설립 당시 원 회원국의 경우, 부속서에 규정된 고정외부 참조가격의 기준연도(1986년부터 1988년까지)와 다른 연도를 기재하였다고 하더라도 부속서 규정이 우선하는 것으로 해석해야 Korea-Beef 사건의 법리 및 고정외부참조가격의 입법 취지에 부합한다. 그러나 신규 가입국의 경우에는 WTO 가입의정서 해석이 문제된 China-Rare Earths 사건 등의 법리를 고려하면 원 회원국과는 다른 해석이 가능하다. 신규 가입국의 경우에는 WTO 가입의정서 규정을 살펴 양허표의 지위를 판단하여야 하는데, 대표적인 신규가입국인 중국은 가입의정서에 농업 양허표를 직접 인용하고 있고, 양허표에는 부속서와는 다른 기준 연도(1996년부터 1998년)를 사용하고 있다. WTO 가입 절차 규정, 가입 협상의 결과로서의 WTO 가입의정서와 양허표의 법적 지위, WTO 가입의정서가 농업협정에 비하여 특별법에 해당한다는 점 등을 고려하면 중국과 같은 신규 가입국의 경우에는 부속서 규정이 아닌 양허표에 기재된 연도가 고정외부참조가격의 기준연도로 해석할 수 있다. 한편 농업협정 부속서에 고정외부참조가격과 같은 정의 규정이 없는 대상 물량에 관하여는 Korea-Beef 사건의 결론을 기계적으로 반복하여 실제 수매된 물량이 아닌 전체 생산량을 의미한다고 볼 것은 아니라는 결론을 도출하였다. 기존 회원국 및 신규 가입국 모두 양허표에 가격지지 정책의 대상이 되는 물량을 한정하는 정의 조항을 두고 있는 경우라면 대상 물량을 전체 생산량이 아닌 실제 수매된 물량만을 의미하는 것으로 한정적으로 해석할 수 있는데, 이러한 해석은 Korea-Beef 사건의 판시에서도 도출이 가능하였다. 결국, 신규 가입국의 감축대상 국내보조를 해석할 때 가입의정서와 양허표 규정 등을 종합적으로 검토하면 양허표 기재가 농업협정 및 부속서에 우선하는 것으로 해석된다고 할 것이다. 그에 반하여 기존 회원국의 경우에는 양허표가 아닌 농업협정 부속서에 우선적 효력이 인정되는 결과 고정외부참조가격은 부속서 규정에 따라야 할 것이다. 다만, 대상 물량의 해석에 있어서는 부속서 문언에서 별도로 정의하지 않고 있는 점, 가격지지 정책 시행이 회원국의 주권적인 영역에 해당한다는 점 및 Korea-Beef 사건의 법리를 분석하여 양허표상의 기재가 우선할 가능성이 있다는 결론을 내렸다. 이를 종합할 때, 농업협정상 회원국이 부담하는 감축대상 국내보조 의무는 기존 회원국과 신규 가입국에 따라 농업협정문과 양허표의 적용에서 법적 효력이 달라지는 것으로 해석된다. 이러한 결과는 농업협정 제21조 제1항에서 농업협정에 GATT 1994보다 우선적인 효력을 부여한 조항과 충돌하는 것으로 볼 수 있으나, WTO 가입의정서 등이 여타 WTO 협정에 대하여 특별법 지위에 있으므로 가입의정서가 우선 적용되는 결과에 따른 것으로 보아야 할 것이다. 이와 같이 농업협정에서의 감축대상 국내보조는 원 회원국과 신규 가입국 간에 다르게 해석되어야 할 것인바, 감축대상 국내보조 의무 위반으로 제소된 경우에는 원 회원국의 경우에는 농업협정이 우선적으로 검토 대상이 되어야 하고, 신규 가입국의 경우에는 가입의정서에 따른 양허표가 우선적으로 검토되어야 하는 것이다. 이러한 결과에 대하여는 WTO 규범이 가지는 통일적 법체제를 약화시키고 파편화시킬 가능성이 제기될 수 있겠으나, WTO 의무의 법적 성질이 상호주의적인 성질을 가지는 것으로 볼 수 있는 점을 고려하면 WTO 가입 시기에 따라 회원국들 간에 다른 의무를 부담하는 것으로 해석할 수 있다고 할 것이다. 다만, 본 연구에서는 이와 같은 해석론을 넘어 입법적으로 농업협정 부속서와 양허표 사이의 충돌을 해결할 수 있는 조항을 추가하여 근본적으로 해결할 수 있는 방안을 제안하였다. 아울러, 현행 농업협정 부속서에 규정된 감축대상 국내보조 구성요건을 개정하는 것 또한 해결 방안으로 고려하였다. 한편, 감축대상 국내보조의 법적 문제로서 현행 농업협정의 이행기간과 관련한 보조금 협정과의 관계도 분석하였는바, 이에 대하여는 농업협정 제13조의 개정을 통한 입법론적 해결책을 제시하였다. 국내보조 운영과 관련된 제도적인 문제를 해소하는 방안으로는 현재 회원국 재량에 따라 분류되고 있는 감축대상 국내보조를 객관화할 수 있도록 정의 조항을 세분화하고, 인플레이션 등으로 AMS 값이 왜곡될 가능성을 조정할 수 있도록 농업협정 제18조를 개정하는 방안을 제시하였다. 본 연구에서 다루는 쟁점은 국제법 일반에서 다자 조약의 가입 시 신규 가입국의 의무가 원 회원국과 다르게 되는 경우를 해석하는데 의의가 있다고 할 것이다. 가입 협상에서 기존 회원국과는 다른 조건으로 협상이 이루어진 경우 기존 조약상의 의무 규정이 신규 가입국에 어떻게 적용되는지의 문제가 발생할 수 있다. 유보가 허용되지 않는 WTO 협정에서도 가입의정서 및 양허표에 따른 상이한 의무 부담이 허용되고 이러한 결과가 형평성에 배치된다고 볼 수 없다고 해석하는 이상, 위 해석론은 동일한 성질을 가지는 다자 조약 체제에서의 국가 간 의무에도 확대되어 적용될 수 있을 것이다. 또한, 단일 조약 내에서 국가가 부담하는 의무들 간의 내용이 상충되는데 효력의 우열을 결정하는 조항이 없는 경우에 있어서의 해석 지침으로 기능할 수 있을 것으로 기대한다. 특히 다자 조약 체계를 구성하는 개별 문건들이 조약 문언상으로는 동등한 효력이 있지만 내용상으로 상이한 경우의 해석에 활용할 수 있을 것이다.