국민보호와 공공안전을 위한 테러방지법에 관한 헌법적 연구

Abstract

오늘날 안전은 자유를 보장하기 위한 전제조건으로서 국가의 기본적 과제이자 헌법국가의 존속을 위한 필수요건으로 간주된다. 테러는 의도적으로 사람의 생명이나 신체에 피해를 주어 특정한 목적을 달성하고자 하는 행위로서 안전에의 중대한 위기를 초래한다. 따라서 안전을 확보해야 할 국가의 의무는 곧 테러를 방지해야 할 국가의 의무로 이어진다. 한편 9·11 테러로 대표되는 현대적 테러(New Terrorism)는 무고한 사람들을 대상으로 무차별적인 인명살상을 자행한다는 점에서 일종의 전쟁범죄로 간주되고 있다. 테러가 분쟁의 최상위 성격인 전쟁으로 여겨짐에 따라 이를 진압하기 위해 국가는 강력한 권한을 행사하게 되었다. 대표적으로 미국이나 유럽의 주요 국가들은 테러와의 전쟁이나 국가비상사태 등의 예외적 상황을 선포하고, 포괄적 테러대응법률을 마련함으로써 거의 모든 공동체 구성원을 대상으로 하는 광범위한 감시와 정보 수집을 가능하게 하였다. 이와 같은 각국의 노력은 테러를 예방하고 사건 발생 시 신속하고 효율적인 대처를 가능하게 했지만, 한편으로는 입헌주의의 핵심이 되는 국민의 기본권 보장이 현저하게 퇴조하는 부작용도 발생하였다. 우리나라 역시 북한 외의 새로운 테러주체에 의한 국내 혹은 국민에 대한 테러의 가능성이 높아지고, 피해의 정도가 막대한 현대적 테러의 위협이 더해지면서 더 이상 테러로부터 자유로울 수 없게 되었다. 테러로부터의 안전을 확보하기 위한 국가의 역할은 보다 절실하게 요구되기 시작하였고, 테러에 관련된 기존의 법 제도는 그 한계를 드러냈다. 이러한 배경에서 2016년 3월 무려 192시간 동안의 헌정사상 유래 없는 필리버스터(Filibuster)를 거쳐 「국민보호와 공공안전을 위한 테러방지법」이 마련되었다. 그러나 입법과정에서 국회의장이 국가비상사태를 요건으로 심사기일을 지정하고, 여·야가 합의하지 않자 바로 본회의에 회부한 점은 아직까지도 논란이 되고 있다. 또한 테러방지법은 내용적 측면에서도 ① 헌법에서 보장하는 국민의 기본권을 제한하고, ② 기본권 침해를 방지하기 위한 제도적 장치가 미비하며, ③ 행정명령에 불과한 시행령을 통해 군 병력이 군사시설 밖에서 대테러작전을 수행하도록 허용하는 등의 문제점을 내포하고 있다. 이는 외국의 사례와 마찬가지로 우리나라에서도 테러에 대응하는 과정에서 입헌주의의 위기가 나타나고 있음을 잘 보여준다. 한편 테러가 아무리 중대한 위험요인이라고 할지라도 이를 다루는 테러방지법에는 기본원칙 혹은 기본방향이 요구된다. 기본적인 원칙을 무시하고 단지 테러방지의 필요성, 긴급성, 심각성 등의 추상적인 말에만 의존하여 법을 시행한다면, 테러방지법은 국민의 자유를 침해하는 악법(惡法)으로 전락하고 말 것이며, 장기적으로 민주주의나 입헌주의는 물론 본질적으로 위기에 대응하는 능력에도 중대한 해를 가할 것이다. 테러방지법의 내용은 실정법 체계에서 가장 정점에 있는 헌법적 정당성을 확보해야 함은 물론, 군이나 정보기관 등 외적 안전을 수호하기 위한 수단이 내적 안전, 즉 치안의 영역에 개입하여 국민의 자유와 권리를 침해하지 않도록 규정되어야 한다. 독일과 미국의 경우도 테러로부터의 안전과 자유 간의 규범적 조화를 추구하는 과정에서 테러를 헌법의 규범력이 미치지 않는 예외적 상황이 아니라 헌법의 틀 안에서 다루고자 노력하였고, 특히 테러방지를 위한 국가기관의 정보 수집에 관해서는 엄격한 한계를 두었다. 이를 토대로 우리나라 테러방지법의 역시 헌법상 기본권 제한의 일반원칙을 준수하고, 국가정보원장의 정보 수집 권한에 대한 통제절차를 마련하는 것을 기본원칙으로 설정할 수 있다. 이러한 기본원칙에 따라 테러방지법의 일부 조항들은 법률규정의 명확성·구체성을 확보해야 하며, 대테러 인권보호관 제도를 개선하여 대테러활동으로 인한 국민의 기본권이 침해되는 것을 최소화해야 하고, 입법부·사법부 혹은 대테러활동의 컨트롤타워라고 할 수 있는 국가테러대책위원회를 통해 국가정보원장의 정보 수집 권한을 통제할 수 있도록 보완되어야 한다. 국가는 테러로부터 국민의 생명, 신체의 안전을 보장할 의무를 지며 이를 위해 적절한 조치를 취할 권한을 가진다. 그러나 안전을 이유로 국가기관의 무분별한 권한행사가 허용되어서는 안 될 것이며, 헌법에서 보장하는 자유와 권리에 대한 침해 역시 정당화될 수 없다. 테러로부터의 안전과 자유 간의 규범적 조화를 통해 테러방지법이 국민의 기본권을 침해하는 법률이 아닌 국민의 안전과 기본권 모두를 보장하는 법률로 거듭날 수 있도록 노력해야 할 것이다.