행정기관에 의한 분쟁해결제도에 관한 공법적 연구

Abstract

통상 대체적 분쟁해결이라 함은 법원의 소송을 대체하는 알선, 조정, 중재 등을 의미한다. 우리나라에서 특징적인 점은 행정기관이 직접 분쟁해결 주체가 되는 방향으로 제도가 진전되어 왔다는 것이다. 현재 50개가 넘는 법률에서 행정기관에 의한 분쟁해결제도를 규정하고 있으며, 이에 대해서는 기대와 비판적인 시각이 동시에 존재한다. 본래 대체적 분쟁해결제도(ADR)는 1970년대 미국에서 폭증하는 소송 수요에 대한 대안으로 각광을 받으며 확산되었다. 지나친 법률비용 부담과 재판의 지연이 사법제도의 신뢰를 저하시킬 수 있다는 자성에서, 법원이 나서서 민간기구에 의한 자율적 조정을 독려한 것이다. 이에 대해서도 부당한 사법제도의 민영화이며, 불필요한 절차의 지연을 불러와 분쟁해결의 비용 절감 역할을 충실히 수행하지 못한다는 비판이 있어왔다. 이 글에서는 먼저 법치주의, 공화주의 등 법 이론의 토대 위에서 ADR이 정당화될 수 있는지를 살펴본 후, 경제학의 방법론을 활용해 ADR이 당사자들의 비용을 줄이는 매력적인 대안이 되는지를 분석한다. 그런데 ADR 자체의 순기능이 인정되더라도, 우리나라에서처럼 행정기관이 직접 분쟁해결의 주체로 등장하는 것은 3권 분립의 구조에서 다소 어색한 측면이 있다. 행정은 다양한 의사결정의 주체이므로 개별 분쟁에서 완전히 중립적인 지위에 있기 어렵고, 사법부와 마찬가지로 운영에 공적인 부담이 소요되지만 사법적 전문성은 떨어지기 때문이다. 따라서 행정의 분쟁해결 역할이 정당화되려면 사법부나 민간에 비해 비용이나 결론의 합리성 측면에서 강점을 지닌다는 추가적 입증이 필요하다. 이를 위해 먼저 국내 입법례의 분석을 통해 제도의 특질을 개관하고 우리나라에서 행정기관에 의한 분쟁해결제도가 폭증하게 된 이유를 살펴본다. 우리의 제도는 그 때 그 때 입법필요에 맞게 상향식(bottom-up)으로 확산되면서 극히 다양한 형식을 취하게 된 바, 실정법상의 규정을 주체, 절차, 효력의 관점에서 분석하여 일정한 기준에 따라 유형화하였다. 또한 제도의 공급자(행정)와 수요자(시민)의 동기를 각기 분석하여 현재와 같은 제도의 확산이 일정한 사회적 요청에서 기인한 것임을 밝혔다. 또한 효과적인 분쟁해결제도의 설계를 위해 행정기관의 참여가 요구되는 분쟁의 유형을 살펴본다. ADR의 대상이 되는 분쟁은 행정처분에 관한 분쟁부터 순수한 민사 분쟁까지 매우 넓은 스펙트럼 위에 있다. 이 글에서는 공․사법 구별기준 등에 근거해 법률 위반에 대한 해석이 쟁점이 되거나, 분쟁이 다수 시민의 권익에 영향을 미치는 경우 등 네 가지 유형을 제시하였다. 각 유형별로 행정기관에 요구되는 역할이 서로 다르기 때문에, 제도도 그에 맞게 설계될 필요가 있는 것이다. 이 과정에서 중요하게 고려되어야 할 것은 재판청구권의 보장, 과잉금지원칙, 자기책임의 원칙과 같은 헌법적인 한계이다. 행정기관이 주관하는 만큼 보다 공신력 있고 실효적인 절차로 발전시킬 필요도 있겠으나, 자칫 당사자에게 과도한 절차적 부담과 충분한 반론기회 없이 부당한 결과를 수긍케 하는 불합리를 야기할 수도 있고 분쟁해결 과정과 결과에 대한 통제가 어려워 행정의 책임성을 약화시킬 우려도 있기 때문이다. 이 글에서는 헌법적 가치와 조화를 이루는 범위 내에서 정부에 요구되는 사회적 요구를 효과적으로 수용할 수 있는 입법모델을 세 가지로 제안하였다. 1 유형은 공법적인 효력을 지니는 행정처분형으로, 행정기관의 법적, 정책적 판단이 필요한 경우이다. 2 유형은 유연한 분쟁해결형으로, 본래 대체적 분쟁해결제도의 취지에 부합하는 자발성, 임의성을 특징으로 한다. 3 유형은 처분과 분쟁해결이 2단계로 이루어지는 혼합형이다. 공동주택의 하자심사나 방송통신위원회의 방송유지명령처럼 전체적인 분쟁해결 과정에서 일부 처분성을 지니는 결정이 포함되는 경우다. 행정기관에 의한 분쟁해결제도가 그 목적에 맞게 분쟁을 효과적으로 해결하고 국민의 복리를 증진하는 데 기여하려면 입법과 실무에 있어 기본적인 원칙과 질서를 형성하는 것이 필요하다고 본다. 이 글에서는 행정처분이나 소송의 장점만을 갖춘 완벽한 분쟁해결제도는 존재할 수 없고, 분쟁상황과 당사자 간 역학관계를 고려해 가능한 한 합리적인 수단을 취사선택할 수밖에 없다는 점을 명확히 하고자 하였다.