고도성장기의 산업정책 네트워크 분석

Abstract

본 연구는 한국의 고도성장기에 정부와 민간의 다양한 행위자들의 상호작용(interaction)과 상호의존(interdependence) 속에서 외부적인 요인에 신축적이고 유연하게 대응할 수 있었던 산업정책 네트워크에 대해 기술하고자 한다. 발전국가론에 기초한 기존의 연구들은 한국을 비롯한 동아시아 국가들의 경제발전을 설명하는 데 있어 관료제(bureaucracy)를 단일한 행위자로는 보는 한편으로 국가-사회의 관계에 대한 고려가 부족하며 동적인 정책과정에 대한 분석이 부족하였다. 이와 달리 본 연구에서는 사회연결망 분석(SNA: Social Network Analysis)을 통해 다양한 정부기관과 민간기관으로 구성되는 산업정책 네트워크를 도출하고, 1차 오일쇼크라는 외부적 위기에 따라 이 네트워크의 행위자와 이슈가 어떻게 변화하는 살펴봄으로써 고도성장기 산업정책 결정과정의 역동성을 분석하고자 하였다. 이러한 산업정책 네트워크를 도출하기 위해 수출진흥확대회의, 월간경제동향보고회의 등 주요 산업정책이 이루어진 두 회의체의 녹취록을 활용하였다. 이와 같은 분석을 위하여 산업정책 네트워크를 행위자-행위자 네트워크와 행위자-이슈 네트워크의 2가지 차원에서 검토하였으며, 그에 따라 다음과 같은 결과들을 얻을 수 있었다. 첫째, 행위자 측면에서 볼 때 가장 중요한 행위자는 대통령이지만 오일쇼크를 전후로 하여 대통령 다음으로 중요한 행위자는 상공부에서 경제기획원으로 변화하였다. 이러한 변화는 오일쇼크 이후 거시경제 및 금융에 대한 안정적인 관리를 산업정책에서 중요하게 다루기 위해 산업정책 네트워크가 변화한 것을 반영한 것이다. 둘째, 이슈 측면에서 볼 때 오일쇼크 전에는 일반적 정책(horizontal policy 또는 functional policy) 또는 선별적 정책(selective policy)으로서 체계/제도에 대한 개선이 산업정책에서 중요하게 다루어졌으나 오일쇼크 후에는 일반적 정책 또는 선별적 정책으로서 자본에 대한 논의가 중요하게 대두되었다. 이러한 변화는 고도성장기 산업정책 네트워크에서 다루어지는 이슈가 오일쇼크와 같은 외부적 환경의 변화에 따라 매우 민첩하고 신축성 있게 변화하였을 가능성을 시사하는 것이다. 셋째, 이슈와 행위자를 같이 고려해서 볼 때, 오일쇼크 이전에는 수출진흥확대회의와 월간경제동향보고회의에서 중요한 이슈들을 균형 있게 다루었으나, 오일쇼크 이후에는 경제기획원이 월간경제동향보고회의에서 주로 중요한 이슈들을 다루는 형태로 변화하였다. 이러한 변화는 거시경제 상황에 맞추어 수출진흥을 위한 개입 전략이 민첩하게 조응해야 할 필요성에 따라 월간경제동향보고회의의 중요성이 대두되고 행위자로서 경제기획원의 역할이 강조되었음을 시사하는 것이다. 넷째, 네트워크 구조 측면에서 보면 행위자-행위자 네트워크에서는 네트워크 통합성을 나타내는 네트워크 밀도(network density)와 네트워크 집중도(network centralization)가 낮아진 반면에, 행위자-이슈 네트워크의 경우에는 네트워크 밀도는 낮아졌으나 네트워크 집중도는 증가하였다. 이러한 변화는 주변부적인 행위자의 참여 증가에 기인한 것인데, 행위자와 이슈를 같이 고려해서 보면 소수의 중심적인 행위자들의 영향력은 강화되고 오일쇼크 이후에 소수의 중요한 이슈들이 보다 중점적으로 다루어졌음을 시사하는 것이다. 다섯째, 역할 측면에서 보면, 박정희 대통령은 다양한 측면에서 중개자(mediator)로서 네트워크 상에서 특수한 지위를 가지며, 상공부/외무부 및 경제기획원은 회의 내 조정자로서 제한된 중개자 역할을 수행했다. 박정희 대통령이 네트워크 상에서 중개자로서 갖는 특수한 지위는 고도성장기 산업정책 네트워크에 있는 다른 행위자들에 대한 통제와 영향력을 행사할 수 있는 원천이 되었을 것으로 보인다. 이상의 논의를 통해서 고도성장기 한국의 빠른 경제성장을 설명하는 기존의 주류적인 입장인 발전국가론 및 그 대안적 논의인 국가 코포라티즘 이론을 다음과 같이 네 가지 측면에서 보완할 수 있다. 첫째, 본 연구에서는 발전국가론에서 보여주지 못한 다양한 정부기관들이 만들어내는 역동성을 다룰 수 있다. 관료제는 여러 가지 다른 역할, 영향력을 가진 정부기관들로 구성되어 있으며, 그러한 기관들은 외부적 환경의 변화와 이슈에 따라 상호작용 방식을 변화시키면서 정책이슈를 다룰 수 있는 유연성을 가졌던 것으로 나타났다. 둘째, 본 연구는 발전국가론이 국가-사회의 관계에 대해 충분히 고려하지 못하는 부분에 대한 보완을 할 수 있다. 본 연구에서는 고도성장기 산업정책 네트워크에 다양한 민간행위자가 참여하고 발언하였다는 점을 조명하였다. 이러한 민간행위자들은 정책 네트워크에서 주변적인 위치에 있었지만 네트워크에 참여함으로써 때로 민간이 가진 정보를 공유하고 때로 정부기관으로부터 신뢰할 수 있는 약속(credible commitment)을 얻었다. 한편, 본 연구는 국가-사회의 관계의 측면에서 발전국가론의 대안적 논의인 국가 코포라티즘 논의에서 설명하지 못하는 단기간에 다양한 행위자가 산업정책에 영향을 미치는 메커니즘을 설명할 수 있다. 외부적 요인에 따라 변화할 수 있는 네트워크의 유연성은 정책 합리성 제고에서 중요한 역할을 할 수 있다. 셋째, 본 연구에서는 발전국가론에서 다루지 않는 대통령의 역할에 대해 설명할 수 있다. 본 연구에서는 고도성장기에 박정희 대통령이 산업정책 네트워크에서 특수한 지위를 갖는 중개자 역할을 수행하면서 정부기관들 및 주요 민간행위자들을 효율적으로 통제할 수 있었다고 이해한다. 마지막으로, 발전국가론에서는 공통적으로 산업정책에서 제도의 역할을 강조하는데, 제도의 역할에 대한 발전국가 논의를 동태적 과정에 대한 분석을 통해 보완할 수 있다. 행위자-이슈 네트워크에 대한 분석결과, 체계/제도에 대한 논의는 선별적인 정책(selective policy) 또는 일반적 정책(horizontal policy)으로서 지속적으로 중요하게 네트워크에서 이슈로 검토되었다. 이는 수출지원을 위한 산업정책 제도들의 지속적인 개선이 제도의 효과를 높였을 것이라는 새로운 가설을 제기하게 만든다.