국회 심의 과정에서정부 제출 법률안의 원안 채택에 영향을 미치는 요인에 관한 연구: 전문위원 검토보고서의 영향을 중심으로

Abstract

본 연구는 국회에서 정부가 제출한 법률안을 심의하는 과정에 있어서 정부 원안이 법률로 채택되는 비율에 영향을 줄 수 있는 요인에는 어떠한 것이 있는지 알아보고, 그 중에서도 특히 각 상임위원회의 전문위원이 검토보고서를 통해 미치는 영향이 어떠한지를 분석해보고자 하는 것이다. 일반적으로는 국회가 정책 결정과정을 정쟁(政爭)으로 대체하고 있다는 인식에 기반하여 정부가 주도하는 입법시스템이 자연스러운 것처럼 여겨지고 있지만, 상임위원회 전문위원을 포함한 각종 입법지원기관의 정책적 역할을 고려한다면 달리 생각해볼 여지가 있기 때문이다. 이를 위해 본 연구에서는 제19대 국회에서 정부가 제출한 총 1,093건의 법률안 중에서 층화표본추출의 방법으로 추출한 185건의 법률안과 그에 대한 전문위원 검토보고서를 분석하였다. 각 법률안의 원안 채택률을 측정하여 종속변수로, 검토보고의 수정의견 강도를 측정하여 독립변수로 설정하였고, 그 밖에 소관 상임위원장의 소속(여당/야당)과 위원정수, 법률안 제출시기, 국민여론, 유사 의원입법 여부, 정기국회/임시국회 여부, 소관부처 협조, 법률안의 정책분야 등을 함께 독립변수로 설정하여 다중 회귀분석의 방법으로 연구를 수행하였다. 회귀분석의 결과, 전문위원 검토보고의 수정의견 강도가 정부 원안의 채택률에 음(-)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 즉, 전문위원이 수정의견을 강하게 제시할수록 법률안이 많이 수정되어 한 법률안 내에서 원안대로 채택되는 부분의 비율이 떨어진다는 것으로서, 전문위원이 검토보고서를 통해 제시하는 의견이 해당 법률안의 심사과정에서 상당 부분 영향을 주고 있다는 의미이다. 또한, 경제산업 및 정치행정외교안보 분야에 비해 교육사회문화환경 분야에서 정부 원안 채택률이 낮은 것으로 나타났는바, 정책분야 변수도 원안 채택률에 영향을 준다는 것을 알 수 있다. 특히, 교육사회문화환경 분야의 경우에는 개인의 개별적 의견이나 가치관이 다양하여 법률안 심사과정에서 국회의원들의 의견개진이 상대적으로 많았던 것으로 추정해볼 수 있다. 한편, 정책분야별로 검토보고서의 영향력이 달라지는지 살펴보기 위해 위계적 회귀분석을 실시한 결과, 정책분야 변수를 전문위원 수정의견 강도와 정부 제출 법률안의 채택률 사이의 (유사)조절변수로 볼 수 있었다. 즉, 정책분야에 따라 그 영향력에 차이가 발생하였는데, 경제산업 분야에 있어 전문위원 검토보고서의 영향력은 다른 정책분야의 경우에 비해 낮게 나타났다. 이는 경제산업 분야에 있어서는 국회의원들이 전문위원의 정책적 전문성을 상대적으로 낮게 인식하고 있기 때문으로 추정해 볼 수 있다. 이러한 점을 종합하면, 전문위원의 정책적 검토내용을 담고 있는 검토보고서가 국회 심사과정에서 정부 제출 법률안이 원안대로 채택되는 정도에 영향을 주고 있는바, 전문위원이 입법지원기관으로서 정책적 역할을 충실히 수행하고 있다는 결론을 얻을 수 있다. 따라서 국회는 정쟁만을 일삼는 곳이라는 인식에서 벗어나 정책결정과정의 공식참여자로서 국회의 역할을 재조명하고, 이를 통해 제도화된 행정국가를 극복할 계기를 만들어 갈 필요가 있다. 다만, 이와 함께 전문위원의 정책적 전문성을 제고하여 지원역량을 강화하려는 노력도 함께 병행되어야 할 것이다.