한국 관료권의 변화에 관한 연구 –1950년~2017년 은행 임원의 관료 출신 인사를 중심으로 -

Abstract

우리나라의 관료권은 강하게 유지되고 있는가? 이 질문에 대한 해답을 구하고자 본 연구는 발전국가가 변화함에 따라, 그리고 국가의 금융에 대한 지배 방식이 변화함에 따라 관료권이 어떻게 변화하였는지 경험적으로 분석하고 이를 통하여 오늘날 한국이 관료의 영향력이 강한 관료국가인지 확인하고자 한다. <br/> 본 연구는 국가주도적 발전모델의 변화 및 국가의 금융에 대한 지배의 변화에 따른 관료권의 변화를 이해하기 위해 관료 출신 인사가 관료기구 외부에 있는 관할 기관 및 조직에 진출하는 것에 초점을 두어 분석하였다. 관료가 정책의 결정에 영향력을 행사하고, 정책의 집행에 있어서 광범위한 권한을 가지고 있으며, 국가의 자원을 통제하고, 다양한 이슈에 관하여 관련 기관 및 관할권에 영향력을 미치는 것을 관료권이라고 볼 때, 정부 부처 내부가 아닌 부처 바깥에 있는 기관이나 조직에 대하여 발휘되는 관료의 영향력이 관료권을 실질적으로 보여주기 때문이다. <br/> 본 연구는 금융부문을 중심으로 한국 관료권의 변화를 알아보기 위하여 1950년부터 2017년까지의 68년의 시간적 범위에 있어서 은행 12곳에 재직하였던 역대 임원을 전수조사하여 해당 임원이 관료 출신 인사인지 여부를 분류하였다. 이렇게 분류된 인사에 대한 자료를 바탕으로 매년 은행 임원 중 관료 출신 인사의 비율이 연도별로 어떻게 변화하였는지에 대한 자료를 구성하였다. 그런 다음 발전국가의 변화에 따른 시기 및 국가의 금융에 대한 지배가 변화한 시기, 그리고 이 두 시기를 융합한 시기에 있어서 관료 출신 인사의 비율이 차이가 나는지 분산분석을 수행하였다. 또한 이렇게 구분한 시기를 변수화하여 이러한 시기구분이 관료 출신 인사가 은행 임원으로 재임하는지 여부에 정(+)의 영향을 미치는지를 알아보기 위하여 개인에 대한 데이터를 대상으로 로지스틱 회귀분석을 실시하였다. 이러한 분석을 통하여 한국 관료권의 변화를 살펴보고 결과적으로 지금 한국의 관료권이 강하게 나타나는지를 알아보고자 하였다. <br/> 본 연구는 산업화 시기를 관료권이 강한 관료국가로 보고, 이 시기에 정부 관료조직 바깥에서 나타나는 관료 출신 인사의 비중이 높게 나타날 것이라고 보았다. 그러나 민주화 이후의 민주화 시기에는 관료가 가지고 있던 영향력이 약화되어 관료권이 약화되었을 것이라고 보았다. 실증분석 결과 시중은행에 있어서 민주화 시기의 관료권은 산업화 시기에 비하여 크게 감소하지 않았으며, 개방화 시기의 관료권은 민주화 시기보다 증가하는 경향을 보였다. 특수은행에 있어서는 산업화 시기에 비하여 민주화 시기에 관료권이 증가되었고 그렇게 강화된 관료권은 개방화 시기에도 감소되지 않는 것으로 나타났다. 본 연구는 금융통제기에 관료권이 강했다고 보고, 이 시기 관료 출신 인사의 비율이 높게 나타났을 것이라고 보았다. 그러나 금융자유화 시기에는 정부가 금융을 직접 통제하던 수단이 감소됨에 따라 관료권이 감소할 것이라고 보았다. 실증분석 결과, 시중은행에 있어서 금융자유화 시기의 관료권은 금융통제기에 비하여 크게 감소하지 않았으며, 금융감독외부화 시기의 관료권은 금융자유화 시기보다 증가하는 경향을 보였다. 특수은행에 있어서는 금융통제기에 비하여 금융자유화 시기에 관료권이 증가되었고 그렇게 증가된 관료권은 금융감독외부화 시기에도 감소되지 않는 것으로 나타났다. 두 시기구분을 혼합한 시기구분으로 관료권의 변화를 살펴본 결과, 특수은행의 경우 민주화 시기보다는 금융자유화 시기에 증가한 관료권이 최근까지 강하게 유지되고 있는 것으로 보이며, 시중은행의 경우에는 다른 시기에 비해 1998년 이후를 나타내는 개방화 시기 및 금융감독외부화 시기에 관료권이 유의미하게 강화된 것으로 나타났다. 이러한 분석결과를 종합하면, 금융부문에 있어서 오늘날 한국은 관료권이 강한 국가라고 볼 수 있다. <br/> 본 연구는 관료권에 대한 기존 연구들이 주로 이론적 연구 또는 역사적 사건이나 사례를 중심으로 하는 연구의 흐름에 있어서 경험적 자료를 근거로 한 양적분석의 가능성을 제시하였다는 점, 그리고 1950년부터 2017년까지 68년의 긴 시간적 범위 동안 금융부문에 있어서의 관료권을 살펴볼 수 있는 자료를 수집하였다는 점에서 의미가 있을 것이다. 본 연구의 한계는 한국 관료권을 살펴봄에 있어서 금융부문만을 연구대상으로 하였다는 것이다. 추후 연구에는 금융부문 외에도 각종 산업별 협회, 공공기관, 사기업 등에 진출한 관료 출신 인사의 비율을 분석함으로써 한국 관료권의 변화를 전반적으로 조망할 수 있을 것이다.