대학입학정책 변동에 관한 연구 - 대학수학능력시험 도입 이후를 중심으로 -

Abstract

우리나라 정책 중에 변동이 잦은 정책 중 하나가 대학입학정책이다. 이로 인해 국민들의 피로도가 높은 상황이다. 교육의 수월성과 형평성이라는 신념체계에 기초하여 하나의 정책을 둘러싼 옹호연합이 명확하게 구분되어 대학입학정책의 변동들이 진행되어왔다. 이와 같은 특징은 그 정책 변동의 원인과 과정을 분석하는데 있어, Sabatier의 정책옹호연합모형(ACF)이 유용함을 보여준다. 정책옹호연합이 자신들의 이익과 신념체계를 기준으로 강력하게 연합하는 정책 변동이기 때문이다.

다만, 우리나라처럼 정권의 변동 등으로 인한 대학입학정책의 변화와 같은 사례를 분석하기 위해서는 ACF모형에 더해 다른 적절한 모형의 외적변수와의 결합이 필요하다. 이를 위해, Hall의 패러다임변동모형(PCF)과 Kingdon의 다중흐름모형(MSF)의 변수들을 외적변수로 일부 차용하였다. Hall은 정권의 변화가 정책을 변화시키는 데 충분하다고 주장하였기 때문에, 패러다임변동모형(PCF)에서 정책 패러다임을 외적변수로 차용하고자 한다. 또한, 기존 정책옹호연합모형(ACF)의 정책중개자는 우리나라 현실에서 옹호연합의 구성원 중 하나로 역할을 하기 때문에 이를 대체할 수 있는 내적 변수가 필요하므로, 이에 Kingdon의 다중흐름모형(MSF)에서 고려하고 있는 정책변동의 창을 차용한다. 이렇게 해서 수정된 연구 분석틀인 PM-ACF 모형을 제시하여 대학입학정책 변동에 대해 분석하였다.

구체적으로, 우리나라 대학입학정책의 변동을 1994학년도 대학수학능력시험의 도입 시기에서부터 분석하였다. 그 중에서, 각 정권에서 가장 대표적이고 큰 규모의 변동이 일어났던 대학입학정책의 사례를 중심으로 분석하였다. 즉, 이번 연구에서는 첫째, 대학수학능력시험 도입을 주요 내용으로 한 94학년도 대학입시제도 개선안, 둘째, 입학전형의 다양화를 주요 내용으로 한 2002학년도 대학입학제도 개선안, 셋째, 대학수학능력시험의 등급제 도입을 주요 내용으로 한 2008학년도 이후 대입제도 개선안, 넷째, 대학수학능력시험의 변별력을 강화한 대학입시 3단계 자율화 방안, 다섯째, 대학수학능력시험 절대평가가 주요 내용인 2021학년도 대학수학능력시험 개편(시안)이 주된 정책변동 연구의 대상이다.

분석결과, 대학입학정책의 변동 원인으로는 PM-ACF 모형의 외적변수인 정책 패러다임의 변동을 일으킨 기존 패러다임의 권위를 손상시킨 요인을 원인으로 분석이 가능하였다. 구체적으로, 다섯 가지의 대표적 정책 변동 사례에서 정책 패러다임의 변동 원인으로 정권 교체는 무조건 원인이 된다는 사실을 알았다. 1994년 이후, 보수에서 진보로, 진보에서 보수로, 다시 보수에서 진보로 이어지는 정권 교체가 해당 정권의 신념체계를 이루는 데 있어 대학입학정책이 수단이 되어 왔으며, 그에 따라 정책변동으로 이어졌다. 그 외에도 사교육 의존도 완화나 시대변화에의 대비 등 사회적 요구에 영향을 받은 경우도 있었다.

이렇게 새로운 패러다임이 등장하게 되면 정책문제의 흐름과 정책대안의 흐름, 정치 흐름이 그 영향을 받게 된다. 그 중 정치 흐름은 앞서 살펴본 정권 교체 그 자체 혹은 정권 교체에 따른 교육부 장관의 변화로 이어진 것으로 확인할 수 있었다. 정책문제의 흐름은 고교교육의 파행, 사교육 열풍, 입시혼란 등이 분석 되었다. 정책대안의 흐름은 대학수학능력시험 관점에서 도입여부 검토, 자격고사화 여부, 절대평가 도입여부 등이 있었으며, 고교 성적 관점에서 입시전형의 다양화 여부, 학생부 기재방식 변경 검토 등이 대안의 흐름이었다.

이러한 외적 변수에 의해 각종 위원회 발족, 교육부 장관의 의지 피력, 공청회 등의 모습으로 정책변동의 창이 개방되었다. 개방된 정책변동의 창으로 인해 찬성 옹호연합과 반대 옹호연합이 그들의 신념체계를 바탕으로 자신들의 이익에 따라 연합을 형성, 구축하게 되었다. 각 옹호연합은 대학입학정책의 변동 내용과 그 정도에 따라 구성을 달리해 왔고, 추구하는 신념체계도 전환이 계속되어 왔다. 그 과정에서 우선 찬성 옹호연합의 신념체계가 무엇이든 대학입학정책의 주무부처인 교육부는 항상 찬성 옹호연합의 구성원이었다. 또한, 찬성 옹호연합의 신념체계에는 고교교육 정상화를 설정하였음을 확인할 수 있었다. 이는 대학입학정책 변동의 궁극적 목표를 고교교육을 정상화하는 것으로 설정한 것이다. 찬성 옹호연합과 반대 옹호연합은 각각 교육의 수월성과 형평성을 번갈아 가면서 신념체계로 삼고 있으나, 해당 신념체계는 공존하진 않았다. 또한, 교육의 수월성과 대입의 공정성을 유사한 개념으로 신념체계를 설정하는 것도 확인하였다. 우리나라의 객관주의에 바탕을 둔 시험에 대한 인식이 드러내는 부분이다.

정책변동으로 산출된 정책은 우리나라 주요 대학입학정책 변동과정에서 외적 변수에 부정적인 영향을 주는 경우가 상당한 것으로 나타났다. 이처럼 우리나라는 변동된 대학입학정책이 처음 시행된 해의 정책을 둘러싼 혼란은 당연하다는 인식이 없이, 그 혼란이 안정화되기 위해서는 시간 소요된다는 것은 무시한 채, 당장의 정책변동까지 이어지는 결과가 초래되도록 외적변수에 영향을 주는 것으로 나타났다.

이번 연구의 시사점은 우리나라 대학입학정책 변동의 주요 원인은 정권 교체에 있다고 해도 무방할 정도로 정권 교체와 그로 인한 교육부 장관의 변화가 대학입학정책 변동의 원인으로 볼 수 있는 선행관계를 확인할 수 있었다. 또한, 우리나라는 중앙부처, 국회(정당), 심지어 제3의 기구로 수립된 위원회들마저 정책 중개자로서의 역할보다는 한 쪽의 옹호연합을 구성하는 구성원으로 존재했었음을 확인할 수 있었다. 적어도 대학입학정책 관련 위원회들은 정책중개자 역할을 할 수 있도록 노력할 필요가 있다. 그리고 각 정권에서는 대학입학정책을 변동하면서 고교교육의 중요성을 강조하지만 실제 정책 변동 현상을 분석해보면 교육의 수월성을 추구하느냐 형평성을 추구하느냐에 따라 대학수학능력시험의 변별력을 강화하느냐 약화하느냐로 정책 변동이 표출되었다는 점이다. 한편, 대학입학정책 변동을 최소화한 경우 상대적으로 호응이 좋았다는 점은 각 정권은 대학입학정책의 변동에 신중을 기할 필요가 있음을 보여준다.