역사문화환경 보전에 관련한 갈등 개선방안 연구 : 개발행위제한에 관련한 갈등을 중심으로

Abstract

역사문화환경 보전의 범위가 확대됨에 따라 다양한 역사문화환경 보전을 목적으로 하는 정책이 나타나며, 개발행위 제한을 주된 수단으로 하는 보전의 특성상 다양한 행위자 간의 갈등이 발생한다. 이 논문은 이러한 상황에서 역사문화환경에서 나타나는 갈등을 개발행위제한을 중심으로 하여 그 특징 및 원인이 무엇인지 탐색하여 그 개선 방안을 모색하는 데에 목적이 있다. 기존 연구들과는 달리 다양한 사례를 조사하여 사례들 간에 나타나는 공통적인 경향을 파악하였으며, 건축물 형태․규모나 법률 외의 차원에서도 개발행위 제한과 관련한 갈등의 원인과 그에 대한 개선방안을 탐색한 것에 이 논문의 의의가 있다고 할 수 있다.

역사문화환경 보전 및 이에 관련한 갈등의 이론적 배경을 파악하기 위해 문헌 자료를 검토하였다. 이러한 이론적 논의를 통해 갈등 사례들을 유형화하였으며, 구체적인 갈등 사례를 조사하기 위해 주로 갈등 사례를 다룬 언론 기사를 참조하였다.

갈등 사례의 유형은 개발행위 제한의 특성과 이해관계자 사이의 상호작용이라는 두 가지 기준을 가지고 분류하였다. 먼저 개발행위 제한의 특성에 대해서는 대체로 개발행위 제한이 일반적인 행위 제한보다는 특정 개발행위를 중단하는 것일 때, 제한의 근거가 기존 법령보다는 신규 계획에 의한 것일 때 규제 관계자들의 활동이 활발해지며, 갈등의 기간 또한 장기화될 것이라고 추론할 수 있었다.

한편, 이해관계자 간의 상호작용은 규제 대상자들이 행정기관에 대해 규제 완화를 요구하는 행정기관과 규제대상자 간의 상호작용이 가장 두드러지게 나타났으나, 개발행위제한의 직접 당사자가 아닌 제3자가 개발에 반대하며 규제 대상자나 행정기관과 갈등을 겪기도 하였다. 또한 중앙정부와 지방정부, 혹은 지방정부 간에 의견 대립이 발생하기도 하였으며, 정부위원회와 중앙행정기관 사이의 의견 충돌도 나타났다.

그 뒤 여러 사례들로부터 갈등이 일어나는 원인을 도출하였고, 그에 대한 개선방안을 국내의 여러 사례와 다른 분야의 제도, 여러 문헌들을 통하여 제시하였다. 갈등의 원인으로는 경제적 측면에서는 지역 주민의 일방적인 재산권 제한, 개발사업 중단으로 발생하는 매몰비용이 있었으며 행정․제도적 측면에서는 보전의 범위·내용에 대한 논쟁, 행정기관의 새로운 사업 수립·추진, 중앙정부와 지방자치단체 간 의견 대립, 문화재위원회 심의에 대한 이해관계자의 불복이 있었다. 가치관 측면에서 이해관계자들 사이의 상반된 가치관의 충돌 역시 갈등의 원인이 되었다.

이러한 갈등에 대한 개선방안으로 첫째, 세제 감면 및 보조금 지원, 손실보상 및 매수청구권 부여, 규제 대상 지역에 대한 주민 지원 사업 등의 경제적 보상을 고려할 수 있다. 둘째, 신축이 어렵거나 기존 계획대로 개발 사업의 추진이 어려운 경우 결합 개발 방식을 도입할 수 있다. 셋째, 개발행위제한의 대상 범위 및 내용에 이견이 있을 때 규제의 재조정이 필요하다. 넷째, 행정기관이 보전사업을 추진할 때 지역 주민이 참여할 수 있는 절차를 마련할 필요가 있다. 다섯째, 역사문화환경 보전 정책에서 역할을 분담하는 지방자치단체와 중앙정부가 협업을 도모할 필요가 있다. 여섯째, 문화재위원회가 인허가를 거부할 때 거부 사유를 알려주어 개발사업안을 변경할 수 있도록 할 필요가 있다. 일곱째, 역사문화환경 보전에 관련해 갈등이 발생했을 경우 대체적 분쟁해결제도(ADR)를 통한 분쟁 조정을 고려할 필요가 있다. 여덟째, 갈등이 장기화되거나 여러 가치관과 관련한 경우 참여적 의사결정기법을 도입하여 갈등을 개선할 수 있을 것이다.