2018년 물관리체계 개편, 변화와 유지의 영향요인은 무엇인가?: 옹호연합모형(ACF)와 정책창도자모형(PEM)의 통합모형을 중심으로

Abstract

본 연구는 2018년 5월 30여년 만에 이루어진 물관리체계의 변화와 유지에 영향을 미친 요인을 옹호연합모형(ACF)과 정책창도자모형(PEM)을 통합한 모형을 설정하고, 정책하위체계, 외부적 측면의 유지요인과 변화요인, 정책창도자의 역할을 중심으로 분석하였다. 분석결과, 첫째, 정책하위체계는 개발중심 옹호연합과 보전중심 옹호연합이 갈등해왔으며, 전자는 물관리의 문제를 경제적 관점에서 접근하고 국토부, 토목 및 건설 관련자의 지지를 받은 반면, 후자는 물관리문제를 생태적 관점에서 접근하고 환경부, 환경 및 수질 관련자, 환경시민단체의 지지를 받아온 것으로 나타났다. 둘째, 물관리체계의 외부적 유지요인으로 국토부의 환경부에 대한 권력우위, 1990년대에 형성된 이해관계의 지속성 등이 영향을 미친 것으로 나타났다. 셋째, 물관리체계의 외부적 변화요인은 2016-2017년도에 발생했던 촛불혁명과 2017년도의 정권교체, 4대강사업에 대한 반대여론, 그리고 2018년도의 여야 교섭단체 사이의 정치적 타협 등인 것으로 나타났다. 넷째, 국회 내에서 물관리체계의 변동을 주도한 것은 정책창도자의 역할을 수행한 주승용의원이었던 것으로 분석되었다. 결론적으로 2018년 5월에 이루어진 물관리체계의 변동은 국회라는 조직의 관점에서 볼 때, 외부적으로 촛불혁명, 정권교체와 같은 사건의 발생이 변화의 기회를 제공했고, 내부적으로 야당의원이었던 주승용의원이 정책창도자로서 주도적인 역할을 수행함으로써 가능했던 것으로 분석된다. 반면 모든 물관련 기능을 하나의 부처로 통합할 필요성이 있었음에도 불구하고, 국토부의 하천관리, 농림부의 농업용수, 산업부의 수력발전, 행안부의 방재 기능이 그대로 유지되었는데, 이는 부처의 기득권을 유지하기 위한 관료와 이익집단을 포함한 정책지지연합의 저항이 여전히 크게 작용했기 때문인 것으로 분석된다.

This study analyzed the factors maintaining and changing the Korean water management system based on the Advocacy Coalition Framework (ACF) and the Policy Entrepreneurship Model (PEM). Korean water management functions have been distributed among five ministries, but coordination and integration of the functions have not been working well for 25 years. However, the water management system was changed in 2018 to transfer water quantity functions from the Ministry of Land, Infrastructure, and Transportation (MoLIT) to the Ministry of Environment (MoE) and to build a committee of national water management under the President. What were the factors maintaining and changing the water management system? The analysis was based on ACF and PEM. First, a development centered advocate coalition and a conservation centered advocate coalition have competed in the light of policy subsystems for last 25 years. The former were made up of civil engineering and construction communities that took an economic approach and were supported by MoLIT, while the latter were made up of water quality researchers and environmental movement organizations that took an ecological approach and were supported by MoE. Second, the key factors maintaining the system were the power dominance of MoLIT over MoE and the persistence of past interest relations. Third, the key factors for changing the system externally were the candle light revolution and regime change in 2016-2017, public opposition to President Lees four-river project, and political compromise among negotiation groups in the national assembly. Fourth, National Assembly member Joo Seung Yong played a key role as a policy entrepreneur changing the water management system. These results support that integrating model of ACF and PEM is a useful framework for analyzing the factors maintaining and changing policy and institutional systems.