신고리 5·6호기 시민참여형조사의 의의와 한계

Abstract

The purpose of this study is to shed light on the significance and limitations of the Participatory Surveys for Public Deliberation on Shin-Gori Nuclear Reactors No. 5 & 6 through a qualitative discourse analysis of media coverage regarding the issue at hand, focusing on 157 articles published by 21 domestic press from June 2017 to December 2018. Based on the analysis results, the study provides a critical assessment of the Participatory Surveys from a deliberative capacity perspective. Throughout the course of assessment, the study refers to not only recent developments in deliberative democracy theory, but also empirical case study results of mini-publics from around the world. Among the case studies, Japans Deliberative Polling on Energy and Environmental Policy Options conducted in 2012 serves as a particularly useful case for comparative analysis as it exhibits striking similarities with Koreas Participatory Surveys in terms of its subject, mode of implementation, and survey results yet yielded drastically divergent consequences on the society at large.

The following is a brief overview of the assessment results. First, the Participatory Surveys triggered public discussion on not only the predetermined agenda, namely cancellation of the nuclear reactor construction, but also the very legitimacy of implementing deliberative polling in Korea as well as its institutional design. A wide variety of relevant discourses were introduced and underwent contestation in the Public Space, thereby creating a clear opportunity for an increase in authenticity as well as inclusiveness. However, this was much less the case for the Empowered Space

an exchange of opinions among policy-makers was barely observed and certain perspectives were excluded during the process. Lastly, while the results of the Participatory Surveys did translate into government policy, the initiative took place after only three months of public deliberation and functioned as the sole transmission mechanism, which provided little opportunity for growth in terms of consequentiality of the broader deliberative system.

The academic contributions of the present study are threefold. To begin with, the study attempts at a practical and timely research on the implementation of deliberative polling in Korea, a political initiative which has been recently put to practice and yielded conflicting public responses. At the same time, the study makes an unprecedented move in Koreas democratic theory literature by utilizing the deliberative capacity approach in order to empirically analyze the influences of Participatory Surveys on Korean democracy and provide novel implications. Lastly, the study methodologically departs from mainstream discourse analysis as it reconstructs the public debate based on arguments, evidences, and counter-arguments in order to examine how discourses from the Public Space affect the decision-making of the Empowered Space.

본 논문은 언론보도자료를 활용한 질적 담론분석을 통해 신고리 5·6호기 시민참여형조사의 의의 및 한계를 조명하고자 한다. 이를 위해 신고리 5·6호기 공론화가 시작된 2017년도 6월부터 본 논문이 작성된 시점인 2018년 12월에 이르기까지 약 1년 6개월의 기간 동안 국내 21개 언론사의 보도자료 157건을 중심으로 담론분석을 실시하였다. 그리고 분석결과를 바탕으로 토의역량의 관점에서 신고리 5·6호기 시민참여형조사를 평가하였다. 평가를 위해서는 최근의 토의민주주의 담론 및 해외의 미니공중 사례연구 결과를 참조하였다. 특히 2012년 일본의 에너지·환경의 선택에 대한 공론조사 사례는 한국의 신고리 5·6호기 시민참여형조사와 주제, 시행형태 및 조사결과 측면에서 상당히 유사했음에도 불구하고 사회 전반에 미친 영향은 상이했다는 점에서 비교대상으로 적절하다고 판단하여 평가에 중점적으로 활용되었다.

본 논문의 평가 결과는 다음과 같다. 먼저 신고리 5·6호기 시민참여형조사를 계기로 정부의 공론화 의제였던 신고리 5·6호기 건설중단 문제뿐만 아니라 신고리 5·6호기 시민참여형조사의 시행 타당성 및 제도디자인에 대해서도 사회 전반에 걸쳐 다양한 담론이 제기되고 경합했는데, 이는 공적 공간의 진정성 및 포용성 증진을 위한 하나의 계기가 되었다. 반면 정책 결정이 이루어지는 권한부여 공간 내부적으로는 유관기관 간의 의견 개진이 미비하였고, 일부 사회집단의 입장은 공론화 과정에서 배제되었다. 이 과정에서 권한부여 공간의 진정성 및 포용성이 제대로 확보되었다고 보기는 어려울 것이다. 끝으로 공론조사 결과는 정부 정책으로 직결되기는 했으나, 공론화 기간이 3개월에 불과했고 공론조사 이외의 의견전달 메커니즘이 활용되지 않았다는 점에서 토의체계 전반의 중대성 향상으로 이어지지 못했다.

본 논문의 학문적 의의는 우선 최근에 대한민국에서 실제로 시도되어 큰 주목을 받았으며 아직까지도 대중의 평가가 분분한 신고리 5·6호기 시민참여형조사에 대한 적실성 있는 연구를 시도하였다는 것이다. 또한 지금까지 한국의 민주주의 연구에서 활용되지 않았던 토의역량 관점을 통해 신고리 5·6호기 시민참여형조사가 한국의 민주주의에 미친 영향을 경험적으로 분석함으로써 한국의 민주주의 발전을 위한 새로운 함의를 도출하고자 하였다. 마지막으로 방법론적으로는 각 담론 별로 제기된 주장, 근거 및 반박 중심으로 공론장의 토의를 재구성함으로써 신고리 5·6호기 공론화 과정에서 공적 공간에서 형성된 담론들이 권한부여 공간의 의사결정에 미친 영향을 확인하고자 하였다.