민간투자사업의 협력적 거버넌스 연구

Abstract

사회기반시설에 대한 민간투자사업은 공공서비스를 제공하기 위한 수단일 뿐만 아니라 공공, 민간 및 시민 사회의 연대를 촉진하고 전략적인 협력관계를 구축하는 근간이 된다. 그러나 그 동안 우리나라의 민간투자사업은 민간자본을 유치하고 사업의 경제성과 효율성을 높이는 데 주력해왔을 뿐 사업의 공공성과 투명성을 확보하고 정부와 민간의 협력 관계를 구축하는 데에는 미흡하였다. 본 연구는 이러한 점을 고려하여 민간투자제도와 민간투자사업을 협력적 거버넌스 측면에서 고찰하였다. 본 연구에서는 민간투자제도에 나타나는 협력적 거버넌스의 유형을 기술관료주의에 기반한 협의모델과 다원민주주의에 기반한 협상모델로 구분하고, 협의모델로서 한국의 민간투자제도, 협상모델로서 영국의 민간투자제도를 연구대상으로 선정하였다. 그리고 Emerson et al.(2012)의 협력적 거버넌스 모형을 토대로 한국과 영국의 민간투자에 나타나는 협력적 거버넌스를 제도적 측면과 과정적 측면으로 나누어 살펴보았다. 구체적으로는 두 나라의 민간투자제도와 민간투자사업에서 나타나는 이해관계자의 범위와 참여자 간 상호작용의 차이, 이러한 차이가 발생하는 원인 및 협력적 거버넌스에 미치는 영향을 분석하였다. 제도적 측면에서 한국과 영국의 민간투자제도에 나타난 협력적 거버넌스의 특성을 비교하면 다음과 같다. 첫째, 영국에서는 사업 추진의 모든 단계에서부터 이해관계자가 체계적으로 참여할 수 있는 규정이 마련되어 있지만 한국에는 사업의 계획 및 이해관계자의 참여와 관련된 규정이 미비하다. 둘째, 영국과 한국의 입찰공고에 공개되는 정보의 양에는 큰 차이가 없으나 영국에서는 정보 공개 과정에서 상호작용이 활발한 반면, 한국에서는 정보 공개의 방식 및 상호작용이 일방적이다. 과정적 측면에서 영국의 미드랜드 메트로폴리탄 병원(MMH) 사업과 한국의 경기도의료원 이천병원 임대형 민간투자사업의 추진과정에서 나타난 협력적 거버넌스를 비교·분석한 결과는 다음과 같다. 첫째, 추진동력 측면에서 살펴보면, MMH 사업에서는 지역 의료체계 재개편이라는 뚜렷한 사업 목적과 주무관청의 리더쉽을 기반으로 다양한 이해관계자의 참여 하에 협력적 거버넌스가 작동하였다. 그러나 이천병원 BTL 사업은 공공의료체계의 취약성이나 지방의료원의 만성 적자 등에 대한 대책없이 시설 개선만을 목표로 추진되었고 정치적 영향으로 주무관청의 리더쉽이 약화되어 협력적 거버넌스가 구성되기 어려웠다. 둘째, 협력적 역학 측면에서 살펴보면, MMH 사업에서는 주요 의사결정 단계마다 원칙적으로 협력적 거버넌스가 구성되었으며 참여자 간의 상호작용이 활발하게 이루어졌다. 반면, 이천병원 BTL 사업에서는 협력적 거버넌스보다는 주무관청의 재량과 전문기관의 용역을 통해 의사결정이 이루어졌으며 참여자 간의 교류는 미미했다. 셋째, 협력적 거버넌스의 결과, MMH 사업은 체계적인 협력적 거버넌스를 통해 추진되었으나 사업시행자의 파산으로 인해 사업이 중단되었다. 반면, 이천병원 BTL 사업은 의사결정 과정의 협력적 거버넌스는 미흡했으나 일부 시공 민원 외에는 큰 문제없이 준공 예정이다. 위의 분석을 토대로 다음과 같은 이론적·정책적 시사점을 얻을 수 있었다. 첫째, 공식적·체계적 사업계획 단계의 유무가 이해관계자의 참여 여부와 협력적 거버넌스의 형성에 영향을 미친다. 따라서 협력적 거버넌스를 통해 의사결정의 질을 높이기 위해서는 체계적인 사업계획절차와 이해관계자의 참여 관련 지침이 마련되어야 한다. 둘째, 사업 목적이 이해관계자의 참여 수준과 협력적 거버넌스의 형성에 영향을 미친다. 따라서 협력적 거버넌스를 통해 의사결정의 질을 높이기 위해서는 사업의 목표가 구체적으로 설정되어야 하며, 의사결정의 범위와 이해관계자의 범위도 세심하게 계획되어야 한다. 셋째, 주무관청의 리더쉽이 이해관계자의 참여와 협력적 거버넌스의 형성에 영향을 미친다. 사업의 추진단계마다 적절한 거버넌스를 구성하고 협의를 이끌어내기 위해서는 주무관청의 리더쉽이 필요하다. 리더쉽이 발휘되기 위해서는 책임과 권한이 명확히 설정되고 인력과 예산이 충분히 배정되어야 한다. 넷째, 이해관계자의 참여 방법이 협력적 거버넌스의 참여자 간 동등한 상호작용에 영향을 미친다. 따라서 동등한 이해관계자의 참여를 바탕으로 협력적 거버넌스를 구성하기 위해서는 양방향 의사소통이 가능한 방식을 다양하게 활용할 필요가 있다. 다섯째, 사업자 선정과정에서 주무관청과 입찰참여자의 상호작용이 절차의 투명성과 협력적 거버넌스에 영향을 미친다. 따라서 절차의 투명성을 확보하고 협력적 거버넌스를 형성하기 위해서는 사업자 선정과정에서 가급적 상세한 정보를 제공하고 이의제기를 허용하는 등 상호작용을 강화해야 한다. 여섯째, 지식의 생성과 공개 수준이 협력적 거버넌스에 영향을 미친다. 민간투자사업은 이해관계자가 많고 추진절차가 복잡하기 때문에 추진과정의 투명성 및 공공성을 확보하기 위해서는 추진과정에서 생산된 정보를 포함한 사업추진 보고서가 작성 및 공개되어야 한다. 본 연구는 협력적 거버넌스에 영향을 미치는 요인에 대해 현재 시행 중인 제도와 실제 추진된 사업을 유기적인 관점에서 함께 분석했다는 의의가 있다. 반면, 협력적 거버넌스의 모형에 사업 추진 실패에 대한 경험, 신뢰와 갈등 수준 등과 같은 인적 요소 및 개인과 기관의 상호의존성이나 위계질서와 같이 외부적으로 잘 드러나지 않는 요소를 포함하지 못했다는 한계가 있다. 협력적 거버넌스는 다양한 이해관계자의 참여를 바탕으로 일방적인 의사결정으로는 해결하기 어려운 문제를 풀어낼 수 있게 해준다. 본 연구를 통해 협력적 거버넌스가 구축되기 위해 필요한 제도적 요인과 과정적 요인을 파악할 수 있었으며 모든 사안을 협력적으로 해결했다고 해서 사업의 성공이 보장되는 것을 아니라는 것도 알 수 있었다. 이러한 점을 고려할 때 협력적 거버넌스는 참여 범위와 논의 대상을 유연하게 구성한다면 계층적·중앙집권적 의사결정체계의 한계를 보완할 수 있는 대안으로서 향후 활용가치가 크다고 할 수 있다.

The public-private partnerships(PPP) for social infrastructures is not only a means of providing public services but also a basis for promoting solidarity of public, private and civil society and establishing strategic partnerships. However, Korea's PPP has been focused on attracting private capital and ensuring economic efficiency, but has been neglected in maintaining the publicness and transparency of the project. This study examines public-private partnerships institution and projects in terms of collaborative governance in order to raise publicness and transparency of PPP projects and establish collaborative relationship among participants. This study categorizes the types of collaborative governance in Korea and the UK PPP institution, and examines the extent of stakeholder involvement and the interaction between participants based on the collaborative governance model of Emerson et al.(2012). I analyze the causes of these differences and the effects on the collaborative governance and the results of the project. Based on the analysis, the following theoretical and policy implications were obtained. First, the presence of formal and systematic project planning stages influences the participation of stakeholders and the formation of collaborative governance. Therefore, in order to improve the quality of decision making through collaborative governance, systematic project planning procedures and guidelines for participation of stakeholders should be prepared. Second, project objectives affect the level of stakeholder involvement and the formation of collaborative governance. Therefore, the goal of ultimate achievement through project should be clearly defined, and the scope of decision making and the scope of stakeholders to participate should be carefully planned. Third, the leadership of the competent authority affects the participation of stakeholders and the formation of collaborative governance. It is because the leadership of the competent authority is needed to form the appropriate governance and draw up the consultation in each step of the project. In order for leadership to be effective, responsibilities and powers must be clearly defined and sufficient manpower and budget must be allocated. Fourth, the way stakeholder participation affects the equal interaction between participants in collaborative governance. Therefore, in order to form collaborative governance based on the participation of equal stakeholders, it is necessary to utilize various ways to enable two-way communication. Fifth, the interactions between the competent authorities and the bid participants in the process of selecting the contractor affect the transparency of procedures and collaborative governance. Therefore, in order to ensure transparency of procedures and to form collaborative governance, it is necessary to reinforce interactions such as providing detailed information as much as possible and allowing objections during the selection process. Sixth, the level of knowledge creation and disclosure affects collaborative governance. Since PPP projects have a large number of stakeholders and the process is complex, an evaluation report containing all the information produced in the process should be prepared and disclosed in order to ensure the transparency and publicity of the process. Finally, collaborative governance mitigates project risks and drives potential value, but it does not promise the project success. Nevertheless, as the scope of participation and the subject of discussion can be flexibly composed, collaborative governance can be flexibly applied as an alternative to a hierarchical and centralized decision - making system. This study implies that the factors of the institution and the project that affect collaborative governance are analyzed organically. On the other hand, the model of collaborative governance is limited to the fact that it does not include human factors such as experience, trust and conflict, and hidden elements such as individual and institutional interdependence or hierarchical order have.