옥인1구역 주택재개발사업 전개과정에 나타난 역사도심 노후주거지의 보존특성 해석 : Conservation characteristics of old housing in historic urban cores: a case study of the Ok-in 1 redevelopment project in Seoul

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공과대학 협동과정 도시설계학전공
Issue Date
서울대학교 대학원
학위논문 (박사)-- 서울대학교 대학원 : 공과대학 협동과정 도시설계학전공, 2019. 2. 김세훈.
The Seoul Metropolitan Government recently set the internal area of ​​Hanyang City Wall as the historical and cultural center, and resigned the Sa-jik 2, Ok-in1, and Chung-sin1 areas, which were being promoted in the residential redevelopment district, for the preservation of historical and cultural values. Particularly, since the resignation Sa-jik2 and the Ok-in1 areas were stopped after the project was approved, the time and economic costs have already been applied. Therefore, it was forced to follow the rebellion, conflict and economic loss of the people in charge of business associates and residents. This study started from the question of why it was promoted as a general redevelopment project if these areas were historically environmentally important enough to stop the business until the loss and the risk. And now I would like to elucidate the reason why this place is now attracting new historical value. In other words, the purpose of this study was to find out what caused strong conservation to stop the development project that was about to be demolished.

The research was largely divided into the following two processes. First, it is to interpret the complex causes that cause strong preservation enough to stop the redevelopment project of Ok-in1 District housing through the process. For this, the process of the project, the relationship with the behaviors by the subject appearing in it, and the context in which the business is transformed were reviewed. Second, the characteristics of conservation management appearing in Ok-in1 area as the old dwelling place in the historical center were derived based on the causes and characteristics revealed earlier. This is interpreted in terms of what characteristics of Ok-in 1 Zone have made the redevelopment project and conservation management confusing.

The main process characteristics that attracted the housing redevelopment project of Ok-in1 area to be converted into conservation management project were as follows.

First, the most powerful and immediate background for stopping the Ok-in1 redevelopment project and shifting to conservation management was the policy change and willingness to follow the change in political topography. The time when the value perception and attitude change of Ok-in1 area suddenly changed was confirmed to be consistent with the transition of mayor due to the election. The change of political terrain led to a new policy frame in the consciousness of the existing policy, and led to a strong will to do so. At the time, the newly elected mayor had a strong awareness of the problem, such as poor business performance due to the overhaul of Newtown district, the problem of dwelling diversity, and the sense of crisis about the extinction of the historic environment .

Second, the changed policies acted as an external basis for resetting and enforcing Ok-in1 area for conservation management. The policy change for resolving the problem of redevelopment was implemented through the 'Newtown Exit Strategy', and the conservation management transition of Ok-in1 area was also accompanied by the flow of Newtown exit strategy. At the same time, the recognition of the historical value of the Seoul city core has become a policy application category in which Ok-in 1 area is reset as a conservation management through the promotion of Hanyang City Wall registration as a World Heritage Site and Seoul Plan. In particular, in order to register Hanyang City Wall as a World Heritage site, it was necessary to prepare the criteria and conditions in accordance with the official schedule set by UNESCO, and the special status of World Heritage was the driving force for policy. Ok-in1 area was linked directly or indirectly with the promotion of Hanyang City's World Heritage inscription, and as a result, it will be identified as a directly related area as a result of the urban management plan to be created later.

Third, a group of residents supported the conservation of Ok-in1 district due to the difference of economic interests. The reasons for the pursuit of the economic interests of the inhabitants are largely attributed to two events. First, the construction market deteriorated and the real estate market stagnated due to the global financial crisis in 2008. Second, as the value of the individual assets of Bukchon and Seochon, which are adjacent to Ok-in1 area, surged, the residents of large road parcels became negative about the redevelopment project. As a result of the small-scale parcel residents and the residents of the roads and large-scale parcels being separated according to the type of asset ownership, the people who are favorable to conservation management became involved with the neighboring NGOs claiming preservation. Residents supporting conservation and management actively formed opposition to development projects and played a role in strengthening civic groups and conservation movements in the city of Seoul.

Fourth, there was a limit to the historical environment interpretation and management method of the redevelopment project. The reason for the conversion of Ok-in1 area to conservation management was based on various considerations such as Ok-in topography and village trail, diverse cultural and heritage sites around the area, and the characteristics and value of the area.

However, in the course of the redevelopment project, there was no device that could consider the characteristics of the Ok-in1 area. There was no standard or management basis that could be considered as a historical environment for areas that meet the hanok rate above a certain standard or that were not designated as a legal area for cultural properties. Especially, the area of ​​Ok-in 1 was actively interpreted and tried to incorporate historical characteristics into the plan unlike other regions, but there was no procedure to review and converge positively. Therefore, as the project is promoted, it can be seen that it is gradually changed into a proposal based on smooth business promotion and economic benefits.

The characteristics of conservation management appearing in Ok-in1 area as the old dwelling residence of the city can be summarized as follows. First, Ok-in 1 was a region that could be influenced by changes in political topography. Within the political topography, depending on how the decision maker accepts the value of the region, a completely different policy and business has been developed into an area that must be preserved from the urgent need of development. Second, it was a place where conservation and development were required at the same time according to the interests of residents. Based on changes in the interests of economic value creation rather than recognition of the historical background and the conservation value of the resources of the region itself, the support forces of conservation and development were divided, resulting in a sharp confrontation between the inhabitants' internal conflicts. Third, the same management standards as other redevelopment project areas were applied regardless of the living culture resources or the surrounding environmental context that originated from the historical characteristics of the area.

Taking all these characteristics into account, Ok-in1 area is a vague redevelopment target not defined as a historical environment. It was also an area where there was no interpretation and management standard and system of management as an expanded historical environment. Thus, it can be seen that the two sides of conservation and development were able to move according to the change of the Seoul mayor who is the decision maker of the inhabitants' interests.

Although it is not a direct object of preservation management as cultural heritage as Okin 1 Zone, it does not understand how to relate the historical status of the area to the surrounding cultural resources, the cognitive context and characteristics of the urban center, and the historical symbolism that is not visible It is the time when academic and policy debate on whether or not to manage it should be specifically needed.
서울시는 최근 한양도성 내부지역을 역사문화중심으로 설정하고, 그 안에서 추진되고 있던 주거환경 정비사업구역인 사직2, 옥인1, 충신1지구를 역사문화가치의 보존을 이유로 직권해제 하였다. 특히 사직2구역과 옥인1구역은 사업시행승인까지 받은 후 관리처분인가를 준비하던 과정에서 중단된 것으로, 이미 시간과 경제적 비용이 상당부분 투여되었기에 사업추진 관계자 및 주민의 반발과 갈등, 경제적 손실이 뒤따를 수밖에 없었다. 본 연구는 손실과 위험을 감수하면서까지 사업을 중단할 정도로 이들 지역이 역사환경적으로 중요한 곳이라면, 왜 정비사업을 추진하던 과정에서는 이러한 측면이 부각되지 않은 채 일반적인 재개발사업으로 추진된 것인가에 대한 의문에서 출발하였다. 그리고 지금 이곳이 새롭게 역사적 가치를 주목받게 된 이유는 무엇인가를 밝히고자 하였다. 즉, 무엇이 철거를 앞둔 개발사업을 중단시켜야만 할 정도로 강력한 보존을 야기한 것인가의 답을 구하는 것을 본 연구의 목적으로 삼았다.

이를 위해 연구는 크게 다음의 두 가지 과정으로 진행되었다. 첫째, 옥인1구역 주택재개발사업의 추진을 중단시킬 정도로 강력한 보존이 나타나게 된 복합적인 유인을 사업의 과정을 통해 이해하는 것이다. 이를 위하여 사업의 추진과정과 그 안에서 나타나는 주체별 행위와 상관관계, 사업이 전환되게 되는 맥락을 고찰하였다. 둘째, 옥인1구역이라는 역사도심 노후주거지에서 나타나는 보존관리 특성을 앞서 진행된 옥인1구역의 보존관리 전환을 유인한 구조적 특성에 기반하여 도출하였다. 옥인1구역의 어떠한 특성이 정비사업과 보존관리를 혼재하게 만든 것인가의 관점 해석이 된다.

옥인1구역 주택재개발사업이 보존관리 사업으로 전환되도록 유인한 주된 과정적 특성은 다음과 같이 나타났다.

첫째, 옥인1구역 주택재개발사업을 중단시키고 보존관리로 전환하게 된 가장 강력하고 직접적인 배경은 정치적 지형변화에 따른 정책적 변화와 추진의지였다. 사업의 전개과정에서 옥인1구역에 대한 가치인식과 태도가 급변하게 되는 시기는 서울시 보궐선거로 인해 정비사업의 최종 결정권자인 시장이 변경되는 시기와 일치하는 것을 확인할 수 있었다. 정치지형의 변화는 기존에 추진되던 정책에 대한 문제의식에서 새로운 정책적 프레임을 야기하였고, 그에 대한 강한 추진의지로 이어졌다. 당시 새로 신임된 시장측이 지니던 강한 문제의식에는 정비사업 및 뉴타운 사업지구 과다지정으로 인해 표출된 사업부진 문제, 주거다양성 저하 문제, 지나친 토건 위주사업으로 인한 역사환경 소멸에 대한 위기의식 등이 포함돼 있었다.

둘째, 변화된 관련 정책들은 옥인1구역을 보존관리 대상으로 재설정하고 강제하는 외연적 근거로 작용하였다. 대표적으로 주거환경 정비사업에 대한 문제의식과 해결을 위한 정책적 전환의지는 뉴타운출구전략을 통해 실행되었고, 옥인1구역의 보존관리 전환은 뉴타운출구전략과 흐름을 함께하였다. 동시에 서울 도심부에 대한 역사적 가치인식은 한양도성의 세계유산등재 추진, 역사문화중심으로의 보존관리 계획 등을 통해 옥인1구역이 보존관리 주거로 재설정되는 정책적 적용범주가 되었다. 특히 한양도성 세계유산 등재추진은 유네스코(UNESCO)라는 국제기구에 의해 설정된 공식 일정에 맞춰 기준 및 조건들이 갖춰져야 했고, 세계유산이라는 지위가 갖는 명예로 인해 정책을 강제하는 동력으로 작용할 수 있었다. 옥인1구역은 한양도성의 세계유산 등재추진과 직간접적으로 결부되었으며, 훗날 작성되는 도심부관리 계획을 통해 결과적으로는 직접적인 관련 지역으로 확인되어 나타나게 된다.

셋째, 경제적 이해관계의 차이로 옥인1구역의 보존관리를 지지하는 주민그룹이 등장하였다. 내부 주민들의 경제적 이해관계에 따라 추구하는 바가 달라지는 계기는 크게 두 가지 사건에 기인하였다. 첫째, 2008년 글로벌 금융위기 발생으로 인한 건설경기 악화 및 부동산시장 침체이고, 둘째, 그럼에도 불구하고 옥인1구역과 인접한 지역인 북촌과 서촌지역 일대의 개별자산가치가 급등하게 됨에 따라 가로변 대형필지 소유 주민들을 중심으로 재개발사업에 대한 회의적 목소리가 높아졌다. 내부 소형필지 주민들과 가로변 대형필지 주민들이 자산소유 형태에 따라 재개발사업에 대한 입장이 갈리면서, 보존관리에 우호적인 주민들은 서울시와 보존을 주장하는 인근 시민단체들에 동조하게 되었다. 내부 주민의 보존관리에 대한 동조는 적극적으로 개발사업의 반대 여론을 형성하고, 외부의 보존운동 시민단체와 서울시의 보존관리 움직임에 대해 힘을 싣는 역할을 하게 되었다.

넷째, 정비사업 추진과정의 역사환경 해석 및 관리방식에 한계가 존재했다. 옥인1구역이 보존관리 대상으로 전환되는 배경에는 옥인1구역 내부 한옥 자체의 가치보다 옥인동 지형과 마을흔적, 주변의 다양한 생활문화유산, 지역의 입지적 특성 및 가치 등과 같이 다양한 고려에 입각한 것이었다. 그러나 정비사업이 추진되던 과정에서 이러한 옥인1구역의 특성이 고려될 수 있는 장치가 부재했다. 일정기준 이상의 한옥군집율을 충족시키거나 문화재 관련 법정구역으로 지정되지 않은 지역에 대해서는 역사환경으로서 검토될 수 있는 기준이나 관리의 근거가 없었다. 특히 옥인1구역은 지역 내 역사적 특성을 정비계획 수립과정에서 고려하고자 적극적으로 해석하고 반영하는 계획적 시도가 다른 유사지역과 차별화되어 나타나곤 했으나, 이를 긍정적으로 검토하고 수용할 수 있는 절차적 도구가 부재했기에, 재개발사업의 수월한 추진과 사업성에 기반한 계획안으로 점차 변화됨을 볼 수 있었다.

옥인1구역이 보존관리로 전환되는 과정적 유인을 통해 알 수 있는 역사도심 노후주거지로서 옥인1구역에 나타난 보존관리 특성은 다음과 같이 요약될 수 있다. 첫째, 옥인1구역은 정치적 지형변화에 따라 좌우될 수 있는 지역으로, 정책결정권자가 어떻게 지역의 가치를 받아들이느냐에 따라 개발이 시급한 지역으로부터 반드시 보존해야 하는 지역으로 정책적 기조가 전환되어 전혀 다른 정책 및 사업이 전개되었다. 둘째, 자산의 소유형태 및 주민 간 이해관계에 따라 보존과 개발을 동시에 요구받는 지역이었다. 지역 자체에 대한 역사적 배경과 자원에 대한 보존가치에 대한 인식 보다는 경제적 가치창출의 이해관계 변화에 기반하여, 보존과 개발의 지지세력이 나눠졌다. 셋째, 역사환경적 특성이 고려되지 않는 정비사업 관리대상으로, 지역이 지니는 역사성에서 비롯되는 생활문화자원이나 주변환경적 맥락과 상관없이 여타 다른 정비사업지구와 동일한 관리기준과 절차적 적용을 받았다.

이들 특성을 종합해 보면, 옥인1구역은 역사환경으로서 보존관리하기 애매한 정의되지 않은 정비사업 관리대상으로, 확대되어 나타나는 보존관리 대상으로서 가치에 대한 해석과 관리기준, 체계 등이 부재한 지역이었다. 따라서 내부 주민의 이해관계 및 정책 결정권자인 서울시장의 변화에 따라 보존과 개발의 양극단을 오가게 되었다는 것을 알 수 있다.

옥인1구역과 같이 문화유산으로서 직접적인 보존관리 대상은 아닐지라도, 지역의 역사적 위상과 주변 생활문화자원과의 관계, 도심부라는 입지적 맥락과 특성, 눈으로 보여지지 않지만 존재하는 역사적 상징성 등과 같이 역사적 장소와 경관적 가치를 어떻게 해석하고 관리할 것인가에 대한 학술적 정책적 논의가 구체적으로 필요한 시점이다.
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