쌀 농업정책에 관한 세 가지 연구: 생산연계 효과를 중심으로 : Three essays on Korea's rice policy: Focusing on production coupling effects

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농업생명과학대학 농경제사회학부(농경제학전공)
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서울대학교 대학원
학위논문 (박사)-- 서울대학교 대학원 : 농업생명과학대학 농경제사회학부(농경제학전공), 2019. 2. 이태호.
The Korean government has invested a lot of policy funds over the past two decades since market opening to enhance competitiveness of the agricultural sector, restructure agriculture and enhance income for farmers. Due to such investments, the structure of farming households, farming forms and income structures have undergone and are still ongoing. Starting in the mid-2000s, individual farms became the target of policy, creating policies that had a large effect on the transfer of income. As various individual farmers (agricultural businesses) have emerged as policy targets, the government's policies have no choice but to reflect changes.

The government's intervention in the agricultural market through policies may differ depending on the reality facing each country, but the purpose of protecting producers rather than consumers and taxpayers is considered to be a reward for the multi-functionality of agriculture that are not seen in the market. It is important to know how farmers adopt policies in order to achieve the desired effect. In order to enhance the effectiveness of the governments policies, we need to closely examine the reactions of farmers who are policy consumer. Only when farmers can understand how they adapt to policies, we can pursue policies effectively or efficiently. Individual farmers with diverse agricultural production environments and products will be able to accept the governments policies differently depending on their management environment. Therefore, an assessment of the government's policies should be conducted after the discussion of how farmers accept government policies so that it can be a better policy assessment. To this end, the first paper analyzed the trends of agricultural policy research over the past decade based on the research of policies of researchers by Keyword-Network-Analysis. The prior study has been conducted through surveys or frequency analyses, but I have tried to analyze them in a quantitative way in the first paper. Since each government has different policy areas that are focused on, policy research will also depend on which government. Therefore, it was examined separately based on 2012 when the regime was replaced. In the first half, research in agriculture and livestock fields was highly centered, and in the second half, research on eco-friendly agricultural products, consumer awareness, aging, polarization, income problems, and direct payment was highly concentrated. Although it is still important to solve the problem of agriculture due to market opening, recent studies on income polarization, direct payment, and consumer concerns have increased significantly. This change in research trends has nothing to do with Korea's agricultural conditions and changes in its agricultural policies. In the first half(2007-2011), the biggest issues facing agriculture were the start of simultaneous free trade agreements such as the Korea-EU FTA and the Korea-U.S. FTA, and what measures the damage of the agricultural sector due to market opening, and the impact of each sector. In the second half(2012-2016), research on eco-friendly agriculture, related laws, direct payment, polarization and consumer aspects was receiving attention. And recently, studies have been developed such as biodiversity and link between the food industry and agriculture.

The second paper analyzed the direct payment system in which the policy importance has recently increased in the first paper analysis. Among the various direct payments, the rice payment system, which is of high importance, was dealt with. It introduced a sequential game theory model and an expected income maximization model between farmers and the government. After reviewing the sub-game perfect nash equilibrium(SPNE), the effect of production linkage of fixed and variable direct payment of rice was analyzed as aggregate data of the Korea rice farm. I insist that the production coupling effect, which can be regarded as a side effect through the sequential game model between the farmers and government, is due to the time consistency problem of the direct payment policy of rice. And It stressed the need to explicitly institutionalize fundamental parts that cannot be modified.

In the third paper, the limits of the model presented in the second paper were supplemented and investigated the coupling effects between acreage and direct payment of rice. In particular, the analysis model was set to expected utility maximization to explicitly reflect the price risk of individual farmers and to take into account the effect of the truncated price due to target price of variable direct payment. The analysis shows that there is a distortion of production in both fixed and variable direct payments. Based on the analysis results of the third paper, I suggested that the government should reduce the maximum acreage of fixed direct payment to 20ha level because the increase in variable direct payment can increase the acreage of rice and increase the government's budget burden. And for a rich interpretation of the causes of production distortion, the following sections of the reinterpretation of the results in relation to the second paper are presented. And the reason why the production distortion occurred in relation to the second paper was presented as an appendix. In order to reduce the adverse effects of the direct payment of rice, the government should service the menu format on direct payment of rice because the adaption level varies from farm to farm. And I argued that the institutionalized method of calculating the target price of variable direct payment should be followed in accordance with the rules.

Although it is not sufficient to derive results that could cover the overall agricultural policy due to limitations in data or analytical models, it is meaningful that the current rice payment system presented problems, causes, and improvements. The analysis using individual farm data in this study related to direct payment of rice is rare in Korea and the cause of side effects was checked through a theoretical framework. This is what sets this paper apart from other prior studies. As a starting point for this paper, I hope that the government will improve its rice policy and revitalize its policy research of rice.
한국정부는 시장개방 이후 지난 20여 년간 많은 정책자금을 농업부문의 경쟁력 제고, 농업 구조조정, 농가소득 증진 등을 위해 투자해 왔다. 그러한 투자로 인해 농가구조, 영농형태, 소득구조 등은 많은 변화를 겪었고 지금도 계속 진행 중이다. 2000년대 중반부터는 개별농가가 정책의 대상으로 부각되면서 소득이전효과가 큰 정책들이 생겨났다. 다양한 개별농가들(농업 경영체)이 정책대상으로 부각되면서 정부정책도 변화를 반영할 수밖에 없게 되었다.

정부가 정책을 통해 농업시장에 개입하는 이유는 각 국가가 처한 현실에 따라 차이가 있겠으나 소비자나 납세자 측면보다는 생산자를 보호하고 시장에서 관찰되지 않는 농업의 다원적 기능에 대한 보상 차원의 목적이 강하다 여겨진다. 생산자를 위한 정부정책이 정책목적에 맞는 효과를 달성하기 위해서는 정책대상이 되는 농가가 이 정책을 어떻게 받아들이고 있는지 알아보는 것이 중요하다. 정부의 정책효과를 높이기 위해서는 정책수요자인 농가들의 반응을 면밀히 살펴볼 필요가 있다고 하겠다. 농가들이 정책에 대해 어떻게 적응하는지 파악할 수 있어야 효과적·효율적인 정책추진이 가능하다. 경영환경, 생산품목 등이 다양한 개별농가는 정부의 정책을 자신의 경영환경에 따라 서로 다르게 받아들일 수 있을 것이다. 따라서 농가가 정부정책을 어떤 식으로 받아들이는지에 대한 논의가 이루어지고, 이후에 정부정책에 대한 평가가 시행되어야 보다 올바른 정책평가가 될 수 있을 것이다. 이를 위해 제1논문에서는 농업정책이 연구자들의 정책연구를 근간으로 한다는 것에 착안하여 지난 10여 년간의 농업정책연구 동향을 분석하였다. 키워드 네트워크 분석을 통해 그동안 설문조사나 빈도분석에 의한 동향조사 방법을 정량적인 방법을 통해 객관화 하려고 하였다.

분석결과, 중심성이 높은 키워드의 분포가 전반기와 후반기에 다르게 나타났다. 역대 각 정부마다 집중하는 정책분야가 다르므로 정책연구도 어떤 정권이 집권하느냐에 따라 달라질 것이다. 따라서 정권이 교체된 시점인 2012년을 기준으로 구분하여 살펴보았다. 전반기는 시장개방에 따른 농업분야, 특히 축산분야 연구의 중심성이 높게 나타났으며 후반기에는 친환경농산물, 소비자 인식, 고령화, 양극화, 소득문제, 직불제에 대한 연구의 중심성이 높게 나타났다. 여전히 정책적으로 시장개방에 따른 농업분야 문제해결이 중요하기는 하나 최근에는 소득 양극화문제와 직접지불제, 소비자 측면에서 농업문제를 바라보는 연구가 크게 증가한 것으로 보인다. 이러한 연구경향의 변화는 한국의 농업여건, 농업정책의 변화와 무관하지 않다. 전반기(2007년~2011년)에는 한·EU FTA, 한·미 FTA 등 동시다발적인 자유무역협정의 시작과 발효 등에 따른 농업분야 피해대책, 분야별 영향파악 등의 문제가 농업문제에 닥친 가장 큰 이슈였다. 후반기(2012년~2016년)에는 친환경농업 및 각종 관련제도, 직불금, 양극화, 소비자 측면의 연구 등이 주목을 받았다. 그리고 최근에는 생물다양성, 식품산업과 농업 간 연계 등의 연구도 생겨나고 있었다.

제2논문에서는 앞선 분석에서 최근 정책적인 중요도가 높아진 직불제도를 분석대상으로 하였다. 여러 가지 직불제 중 중요도가 높은 쌀 직불제도를 다루었다. 농업정책을 매개로한 농가와 정부 간에 순차게임 모형과 기대소득 극대화 모형을 도입하여 부분게임완전균형 상태를 검토한 뒤 쌀 고정 및 변동직불금의 생산연계효과를 총량자료로 분석 하였다. 정부와 농가 간 순차게임 모형을 통해 일종의 정책 부작용이라 할 수 있는 생산연계효과가 발생하는 이유가 쌀 정책의 시간 일관성 문제(time consistency problem)로 인한 것임을 주장하고 수정할 수 없는 보다 근본적인 부분을 명시적으로 제도화할 필요가 있음을 제안하였다.

제3논문에서는 제2논문에서 제시한 모형의 한계점들을 보완하여 쌀 생산연계효과를 보다 면밀히 실증분석 하였다. 생산자의 기대형성이 단순기대가설, 적응적 기대가설, 합리적 기대가설을 따른다는 전제하에 각각의 효과를 살펴보았고 분석 자료도 개별농가 자료를 이용하여 분석하였다. 특히 분석모형을 기대효용 극대화로 설정하여 개별농가의 위험에 대한 태도를 명시적으로 반영하였으며 변동직불제로 인한 시장가격 분산 안정화를 고려하여 분석하였다. 분석결과는 변동직불금만 생산왜곡이 존재한다는 제2논문의 결과와는 다르게 고정직불금에서도 부의 자산효과로 인해 생산왜곡이 존재하는 것으로 나타났다. 제3논문의 분석결과를 바탕으로 변동직불금 인상이 재배면적을 증가시키고 정부의 예산부담을 크게 할 수 있으므로 신중히 접근해야 하며, 20ha이상의 대규모 쌀 농가는 변동직불금 만큼의 생산왜곡이 고정직불금에서도 발생하므로 고정직불금 지급상한은 20ha 수준으로 낮출 필요가 있음을 제안하였다. 그리고 생산왜곡이 나타난 원인에 대한 풍부한 해석을 위해 제2논문과 연관 지어 결과를 재해석한 부분을 부록으로 다음과 같이 제시하였다. 첫째, 농가 규모에 따라 생산연계의 정도가 다르므로 정책부작용(생산왜곡)을 최소화하기 위해서는 쌀 농업정책을 메뉴형식과 같이 세밀히 구축하여 농가가 자신의 경영환경에 맞게 선택할 수 있도록 하는 것이 필요하다. 둘째, 제도화 되어있는 변동직불금 목표가격 산정방식을 규칙대로 지켜야 함을 주장하였다.

본 논문은 쌀 농업정책에 대해 연구한 것이다. 한국에서 특히 중요도가 높은 쌀 고정직불제, 변동직불제도의 중요도가 다른 정책들에 비해 최근 높아졌다는 점과 쌀 직불제도의 부작용이라 할 수 있는 생산연계효과의 실증분석에 관한 연구이다. 비록 자료나 분석모형의 한계 등으로 농업정책 전반을 아우를 수 있는 결과를 도출하기에는 부족하지만, 현행의 쌀 직불금 제도가 가지는 문제점과 원인, 개선점을 제시하였다는 것에 의미를 부여할 수 있을 것이다. 그리고 쌀 직불금과 관련된 연구에서 개별농가 자료를 활용한 분석이 국내에서는 드물다는 것과 부작용의 발생 원인을 이론모형을 통해 점검했다는데 차별성이 있다.

이 연구를 하나의 출발점으로 향후 쌀 정책개선, 정책연구의 활성화가 이뤄질 수 있기를 기대한다.
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