한국과 일본의 공공부조제도 변화과정 비교연구

Abstract

생존권은 어느 나라에서든 부정할 수 없는 보편적인 가치를 지니고 있다. 그러므로 각국은 이를 보장하는 공공부조제도를 갖추고 있다. 북유럽국가나 유럽 대륙처럼 관대한 사회보험제도를 가지는 국가들도 공공부조제도를 갖추고 있고, 미국처럼 정부개입에 소극적인 국가도 공공부조제도를 갖추고 있다.

그러나 한국과 일본은 1990년대까지 숙련노동자, 대기업, 공무원, 군인 등 국가에 기여하는 집단 을 위한 복지를 우선적으로 마련한 반면, 사회적 약자 등 경제적 부담이 되는 집단을 위한 복지에 소극적이었다. 또한 한국과 일본을 보면 저임금 노동자나 저소득 실업자를 비롯한 근로능력자를 위한 소득보장 역시 소극적이었다. 한국의 경우, 일자리를 찾아 농어촌에서 대도시로 유입된 빈곤층을 보호한 것은 복지급여가 아니라 판자촌, 산동네, 달동네였다. 일본 역시 저임금 근로자를 보호한 것은 복지급여가 아니라 열악하고 저렴한 민간의 주택이나 숙박업소였다.

하지만 1990년을 전후하는 시기에 한국과 일본의 이러한 체제는 흔들렸다. 1987년의 대통령직접선거제 실현으로 한국의 보수 정치인들이 국민의 목소리에 예전보다 민감해졌고, 1993년의 자민당 패배(이른바 55년 체제의 종언)로 일본의 자민당 역시 국민의 목소리에 이전보다 민감해졌으며, 시민단체와 정책입안자들의 진보연대 뿐만 아니라 보수단체도 복지공약을 내걸기 시작했다. 또한 한국에서는 1997년 외환위기가, 일본에서는 1992년 거품경기 붕괴부터 2008년 금융위기까지 이어진 장기적이고 점진적인 경기침체가 경제성장에 대한 낙관을 깨뜨렸다.

결국 한국과 일본의 공공부조제도는 1990년대부터 2000년대에 걸친 경제위기, 정권교체, 시민운동을 계기로 바뀌었다. 한국은 근로무능력자만 보호하는 생활보호법을 철폐하고 근로능력자까지 보호하는 국민기초생활보장법을 제정했을 뿐 아니라, 2000년대의 부양의무기준 완화, 2014년의 국민기초생활보장법 개정을 통해 공공부조제도의 적용범위를 확대하는 현저한 노력을 보였다. 일본 역시 2000년대에 근로능력자의 생활보호법 수급을 막는 지침을 시정하여 보다 많은 빈곤층에게 공공부조제도 수급의 기회를 열었다.

그러나 한국과 일본의 공공부조제도 변화과정을 보면 경제위기, 정권교체, 시민단체 활동으로 설명할 수 없는 점도 많다. 한국의 국민기초생활보장법의 제정과정에서 시민단체의 요구가 모두 받아들여진 것은 아니었다. 부양의무자 기준을 완화하기 위한 노력이 점진적으로 이루어지고 있으나, 부양의무자 기준을 폐지할 수는 없었다. 무엇보다 한국 공공부조제도의 근본적 개혁 중 하나인 2014년 국민기초생활보장법의 개정은 소위 말하는 보수 정권 하에서 이루어졌다. 마찬가지로 일본은 2000년대 후반에 생활보호법의 근로능력기준을 완화하였고, 구직자지원법과 생활곤궁자자립지원법을 도입하는 등 예전에 없었던 새로운 제도를 신설하였으나 여전히 엄격한 자산기준을 적용하고 있다. 게다가 일본은 국민건강보험법과 생활보호법의 의료부조의 관계나 생활보호법의 주택부조 분리 등 논의해야 할 핵심주제를 논의하지 않은 채 땜질만 하고 있다.

한국과 일본의 공공부조제도는 어떤 부분에서는 과거의 유산에 구애 받고, 어떤 부분에서는 새로운 변화를 보이고 있다. 그리고 경제위기, 정권교체, 그리고 시민단체 활동으로 설명하기 어려운 복잡한 발전양상을 보이고 있다. 이러한 공공부조제도의 복잡한 변화를 설명하기 위해서는 제도변화를 일으킨 경제위기, 정권교체, 시민단체 활동과 같은 거시적 변화뿐 아니라, 제도 변화를 초래한 행위자와 행위자들 간의 관계, 그리고 입법과정의 장까지 검토하는 섬세한 분석이 필요하다.

이에 본 논문은 행정자료, 의사록, 증언자료, 인터뷰 자료를 활용하여 한국과 일본의 공공부조 제도변화를 저해한 메커니즘과 제도변화를 성취한 메커니즘을 역사적 제도주의에 입각하여 분석하였다. 역사적 제도주의는 각국의 행위자, 행위자들 간의 상호작용, 그리고 입법절차나 개별제도의 역사와 같은 개별국가의 독특한 장에 주목한다. 역사적 제도주의는 제도변화가 발생하는 복잡한 메커니즘을 개별 국가적 맥락과 정치, 경제, 사회의 거시적 맥락의 상호작용으로 설명한다. 이 논문은 한국과 일본이 제2차 세계대전 이후 형성해온 전통이, 1990년대와 2000년대를 걸친 경제위기, 정권교체, 시민운동의 과정 속에서 얼마나, 그리고 어떻게 바뀌었는지(혹은 유지되었는지)를 탐색하였다.

분석의 결과, 첫째, 한국과 일본이 제2차 세계대전 이후 어떤 전통을 형성해왔는가에 대한 답은 다음과 같다. 한국에서는 1997년까지, 일본에서는 2008년까지 강고한 장기집권체제와 비교적 순조로운 경제성장이 공공부조제도 확대를 막고 있었다. 한국에서는 군사정권 아래서, 일본에서는 자민당 장기집권체제 아래서 관료가 배타적으로 공공부조제도를 통제하고 있었다.

둘째, 그것이 1990년대부터 2000년대에 걸쳐서 경제위기, 정권교체, 시민운동으로 왜 바뀌었는가에 대한 답은 다음과 같다. 한국은 1998년 이후, 일본은 2009년 이후 정권교체와 경제위기가 동시에 찾아왔다. 늘어나는 시민단체 활동과 더불어 정권교체와 경제위기라는 정치경제적 변화가 기존의 소극적 공공부조 전통에서 벗어나 공공부조를 확대하는 방아쇠 역할을 했다.

셋째, 두 국가의 공공부조 확대 과정에서 발생한 차이가 왜 발생하였는가에 대한 답은 다음과 같다. 이 연구는 역사적 제도주의 이론에 근거하여 공공부조제도를 논의하는 장의 차이에 주목하였다. 일본에는 생활보호법을 논의하는 내부자회의가 존재했으며, 관료중심의 입법과정이 남아있었다. 한편 한국은 국회중심의 입법과정이 존재했다. 일본의 경우, 관료기구가 법안제출을 담당하는 관습 때문에, 이것이 일종의 거부점으로 작동하였다. 일본 국회의원들도 법안을 제출하는 권한을 가지고 있으나, 관료가 아니면 법안제출이 어려웠다. 일본에서는 관료, 정당 지도부, 유관기관의 폐쇄적인 회의에서 법안을 준비하고, 그 내용을 국민에 적극적으로 알리지도 않는다. 이러한 폐쇄적인 회의에서 이미 결론이 나온 상태로 국회에서 심의하기 때문에, 국회에서 일부 집단이 반대하더라도 대부분의 경우 결과가 바뀌지 않는다. 게다가 한국과 달리, 일본정부는 중의원 해산권을 빈번히 행사하기 때문에, 국회의원들은 선거준비에 바빠 법안을 준비할 여유도 없다. 관료주도로 법안을 준비하는 관습을 바꾸기 위해 자민당이나 민주당이 정당 싱크탱크를 설립한 적도 있었으나, 오래가지 못했다. 싱크탱크를 유지하는 비용이 커서 결국 정당의 정책입안을 관료에 맡긴 것이다. 일본과 달리, 한국에서는 사회복지학자, 참여연대, 한국보건사회연구원이 법안준비를 지원할 수 있어 국회의원의 법안 제출이 활발했다.

전체적으로 보면 한국과 일본에서 1990년대부터 2000년대에 걸쳐서 발생한 정치경제적 변화는 양국의 공공부조제도에 큰 충격을 주었다고 할 수 있으나, 한국과 일본의 공공부조제도는 항상 의사결정과정의 장에 통제 받아서 변했다. 한국과 일본에서 정부, 국회의원, 시민단체나 전문가집단은 공공부조제도 개혁에 각기 다른 입장을 가지고 있었으나, 그들의 다양한 대안 중 어느 대안이 활성화했는지는 입법절차나 제도와 관련된 역사적 유산에 상당부분 통제 받았다. 정치경제적 변화의 설명력은 강력하지만, 실제로 일어난 제도의 복잡한 변화를 설명하려면 역사적 제도주의 관점에서 검토하는 작업이 필요하다.

生存権は、どの国も表立って否定できない普遍的な価値となっている。それゆえ、各国はこれを保障する公的扶助制度を持っている。北欧の国家や西欧の国家のように手厚い社会保険制度を備えた国家も公的扶助制度を持っている。アメリカのように政府介入に消極的な国家も公的扶助制度を持っている。

しかし、韓国と日本は1990年代まで公務員、軍人、大企業の労働者、熟練労働者といった「国家に寄与する集団」のための福祉を優先的に整備した一方、社会的弱者といった「経済的負担になる集団」のための福祉には消極的であった。特に、低賃金労働者や低所得失業者をはじめとする稼働能力者のための所得保障に消極的であった。韓国では、仕事を求めて農漁村から大都市に流入した貧困層を保護したのは福祉給付ではなく「サントンネ」、「タルトンネ」、「パンジャチョン」であった。日本でも、低賃金の労働者を保護したのは福祉給付ではなく「仮小屋」、「ドヤ」、「社宅」であった。

しかし、1990年を前後する時期に、韓国と日本のこのようなシステムは揺らぎ始めた。1987年の大統領直接選挙制実現により、韓国の「保守」は以前よりも国民の声に敏感になった。1993年の自民党敗北(いわゆる「55年体制の終焉」)により、日本の自民党も以前より国民の声に敏感になった。市民団体や政策立案者だけでなく「保守」も福祉公約を掲げ始めたのである。また、韓国では1997年の通貨危機が経済成長に対する楽観的な展望を揺るがし、日本では1992年のバブル景気崩壊から2008年の金融危機まで続いた長期的な景気低迷が経済成長に対する期待感を失墜させた。

結局、韓国と日本の公的扶助制度は、1990年代から2000年代にかけての経済危機、政権交代、市民運動を契機に大きく変わることとなった。韓国は、稼働の無い者のみを選別的に保護する「生活保護法」を撤廃して稼働能力者をも保護する「国民基礎生活保障法」を制定しただけでなく、2000年代の扶養義務基準の緩和、2014年の「国民基礎生活保障法」改正を通じて公的扶助制度の守備範囲を大きく拡張する努力を見せた。日本も、2000年代に稼働能力者の「生活保護法」受給を妨げる指針を是正しつつ以前よりも多くの貧困層に公的扶助制度を受給する機会を開いた。

しかし、韓国と日本の公的扶助制度の変化により深く注目すると、経済危機、政権交代、市民団体活動で説明できない点が多い。韓国では「国民基礎生活保障法」の制定過程で市民団体の要求が全て通ったわけではなかった。扶養義務をはじめとする制約は、一度に除去することができず、以後に少しずつ進められているのである。同様に、日本は2000年代後半に「生活保護法」を稼働能力者に以前よりも寛大に適用する姿勢を見せただけでなく「求職者支援法」や「生活困窮者自立支援法」など新しい制度の新設にも着手したが、厳格な資産基準をはじめとする過去の遺産は未だに日本の「生活保護法」に残っている。また、日本は「国民健康保険法」と「生活保護法」の医療扶助の関係や「生活保護法」の住宅扶助単給化などの議論においては足踏み状態である。さらに言えば、韓国の目立った成果の一つである「国民基礎生活保障法」改正(2014年)は、いわゆる「保守」政権が成し遂げた成果である。

いったい、韓国と日本の公的扶助制度は、どういった過去の遺産に束縛を受け、どのような点で新しい変化を見せているのだろうか。経済危機、政権交代、そして市民団体の活動で説明できない複雑な様相は、いかに説明できるだろうか。このような公的扶助制度の複雑な変化を説明するためには、制度変化の契機となった経済危機、政権交代、市民団体の活動といった「大きな要因」だけでなく、制度変化の様相を規定したアクターの行動、アクター間の関係、そして立法過程の「場」を詳細に検討する作業が必要である。

そこで、本論文は、行政資料、研究論文、議事録、証言資料、インタビュー資料を通じて、制度変化を阻害したメカニズムと制度変化を成就させたメカニズムに注目することとした。そして、説明のための理論的枠組みとして歴史的制度主義を活用することとした。歴史的制度主義は、各国のアクター、アクター間の相互作用、そして立法手続きや個別制度の歴史といった各国の独特な「場」に注目しつつ、これと政治、経済、社会の大きな変化の相互作用により発生する複雑なメカニズムを説明する理論を構築してきたためである。

これを通じて本論文は、韓国と日本が第2次世界大戦以降どのように制度を萎縮させてきたのか、それが1990年代から2000年代にかけての経済危機、政権交代、市民団体の運動により、なぜ、どのように変わったのか(あるいは変わらなかったのか)を考察した。

分析の結果、一つ目に、韓国と日本が第2次世界大戦以降どのような制度を萎縮させてきたのか、に対する回答は次のとおりである。すなわち、韓国では1997年まで、日本では2008年まで頑強な長期政権と比較的順調な経済成長が公共扶助制度の拡大を妨げてきたということである。韓国では軍事政権の下で、日本では自民党の長期政権の下で、官僚が排他的に公的扶助制度を統制する体制を維持してきたのである。

二つ目に、それが1990年代から2000年代にかけて経済危機、政権交代、市民運動の活発化によりなぜ変わったのか、に対する回答は次のとおりである。すなわち、韓国では1998年以降、日本では2009年以降、政権交代と経済危機が同時に発生した際、公的扶助制度が拡大したのであった。韓国と日本では市民団体の活動が活発化する中、政治経済的変化が「引き金」の役割を果たした。この時、制度の過去の遺産を撥ね除けて公的扶助制度に新たなうねりが現れたのであった。

三つ目に、韓国と日本が1990年代から2000年代にかけて経済危機、政権交代、市民団体の運動で公的扶助制度を拡大した過程において、両国ではなぜ、どのように複雑な変化が生じたのか、に対する回答は次のとおりである。これは、公的扶助制度を議論する「場」の影響が大きかった。日本では「生活保護法」を議論する「場」は主に内部の関係者会議であったため、官僚中心の立法過程に制約された変化となった。一方、韓国では国会中心の立法過程が存在した。日本の場合、中央省庁が法案提出を担当する慣習のため、これが一種の「拒否点」となった。日本でも国会議員による法案提出は認められているが、官僚でなければ法案提出が難しかった。日本では、官僚、政党指導部、関連機関の閉鎖的な会議で法案を準備し、その内容を国民に積極的に知らせることもない。このような閉鎖的な会議ですでに結論が出てきた状態で国会で審議するので、韓国ほど革新的な議論は活性化しなかったと考えられる。さらに、韓国と違い、日本の政権は頻りに衆議院を解散させるため、国会議員は法案を準備する余裕もない。自民党や民主党は官僚主導の慣習を変えるために政党シンクタンクを設立したこともあったが、結局はシンクタンクを維持する費用を負担として政策立案を官僚に任せている。日本と違い、韓国では社会福祉学者、参与連帯、韓国保健社会研究院といった外部の専門家が法案準備を支援しているため、国会議員の法案提出は活発であった。

全体的に見れば、韓国と日本で1990年代から2000年代にかけて発生した政治経済の変化は、両国の公的扶助制度を大きく変えたと言えよう。しかしながら、韓国と日本の公的扶助制度は常に立法過程の「場」に制約を受けてきたのである。韓国と日本で、政権、官僚、そして専門家集団は常に相異なる公的扶助の改革案を抱いていたが、彼らの多様な改革案のうちどの改革案が現実化したのかを説明するには、やはり立法過程の「場」や制度と関連した歴史的遺産を考慮しないわけには行かなかった。政治経済の影響は強力だが、実際の制度の複雑な変化を説明するには、歴史的制度主義の観点が非常に有効であると言えよう。