한국-베트남 녹색 ODA 사례를 통해 본 주인-대리인 이론 적용의 한계

Abstract

국제사회에서 ODA 사업이 시작된 이래 공여국과 수원국 간의 관계는 공여국의 시혜적 입장과 수원국의 수동적 태도에 입각한 위계적 관계로 인식되어 왔다. 이러한 위계적 인식은 개발 협력 사업의 원조 효과성 논의에서 주인-대리인 이론이 도식적으로 적용되는 데 기여하였다. 그러나 세계 경제 침체와 기후변화와 같은 지구 공동의 문제가 등장하면서 개발협력 여건이 다변화되고 있고, 이는 공여국과 수원국 간 관계 변화에도 영향을 미치고 있다. 따라서 기존의 주인-대리인 이론이 전제하고 있는 국가 간 위계성을 넘어설 새로운 시각의 글로벌 거버넌스가 필요한 시점이다. 이에 이 연구에서는 개발컨설팅형 녹색 ODA의 특성을 가진 한국의 대 베트남 ODA 사례인 베트남 녹색성장전략 마스터플랜 수립사업을 대상으로, 최근 변화하고 있는 개발협력의 여건들이 공여국과 수원국의 관계 설정에 어떤 영향을 미쳤는지 확인하고, 개발협력 사업에서의 주인-대리인 이론 적용의 유효성과 한계 지점을 밝히는 데 목적을 두었다. 이를 위해 기존의 주인-대리인 이론 가설을 차용하되 사례의 특성을 고려하여 조작적 정의된 여섯 개 가설을 설정한 후 사례 분석을 실시하였다. 사례의 분석은 연구자가 관찰자적 참여자의 입장에서 획득한 자료와 사업의 핵심 이해당사자를 대상으로한 심층면접 자료를 활용하였다. 사례 분석을 통한 가설 검증 결과는 다음과 같다.

첫째, 대리인은 정보의 비대칭 특성을 활용해 독자적 이해를 추구함으로써 사업의 원조 효과성을 저해한다.는 가설은 공여국과 수원국의 외교적, 사회․경제적 여건의 변화로 정보의 비대칭 양상의 요인이 다변화되고 있다는 점에서 그 유효성에 한계가 나타났다. 사례분석 결과, 헤당사례에서도 현지 정보에 대한 비대칭으로 주인인 공여국이 사업 효과성을 충분히 확보하지 못하는 원조 효과성의 한계 양상이 나타났다. 그러나 주인-대리인 이론 가설이 전제하고 있는 효율적이고 명확한 선호를 추구하는 주인의 특성과 이기심에 입각해 독자적 이해를 추구하는 대리인의 특성이 이 사례에서는 더 이상 뚜렷하게 나타나지 않았으며, 정보의 비대칭 양상 또한 주인-대리인 간의 위계적 관계에 의한 것이 아닌 사업 특성과 수원국의 사회․경제적 여건에 의해 결정된다는 것이 확인되었다. 이는 기존의 주인-대리인 이론의 위계적 관계에 균열이 나타나고 있음을 보여주고 있으며 변화하고 있는 최근 개발협력의 여건 속에서 주인-대리인 가설의 유효성이 길지 않음을 시사한다.

둘째, 주인-대리인 간 녹색성장에 대한 차별적 이해가 사업에서의 선호의 충돌과 원조 효과성을 저해한다.는 가설은 녹색성장 개념의 모호성이 공여국과 수원국 간의 선호 충돌을 심화하는 데 기여했으며, 그로 인한 원조 효과성의 한계가 나타났다는 점에서 그 유효성이 여전히 성립된다. 기후변화와 SDGs 시대의 도래에 따라 대의적으로는 공여국과 수원국 모두 녹색 ODA의 필요성에 동조하나, 사업을 둘러싼 각 이해당사자가 이를 이해하는 수준과 목적에 차이가 있고 궁극적으로 사업의 내용 및 예산 변경 등 상당한 한계를 경험했다는 것을 사례분석을 통해 확인하였다. 이는 녹색 ODA에서도 주인-대리인 이론 가설의 유효성이 여전히 인정되는 지점이나, 또 다른 한편 녹색 ODA 사업의 추진에 앞서 사업의 구체적 내용에 대한 이해당사자들 간의 충분한 논의와 신뢰에 기초한 커뮤니케이션이 전제되지 않으면 원조 효과성 한계는 여전히 극복되기 어렵다는 것을 시사한다.

셋째, 사업에 대한 보상-처벌 이행 주체의 단절로 수원국은 공여국의 이익을 충족시키는 선택을 우선한다.는 가설은 수원국의 사회․경제적 발전과 주인의식의 향상으로 인해 보상-처벌 이행의 권한이 공여국이 아닌 수원국으로 이전되는, 기존 주인-대리인 관계의 역전현상이 나타났다는 점에서 더 이상 성립되지 않는다. 수원국 베트남은 다양한 개발협력 사업의 경험을 누적하면서 사업에서의 주도권을 확보하려는 경향을 보이고, 실제로 사업의 여러 이해당사자가 수원국 중앙정부를 사업의 보상-처벌의 이행 주체로 인식하고 있다는 것을 사례분석을 통해 확인하였다. 이는 기존의 주인-대리인 이론이 전제하는 사업 권한에서의 우위가 공여국에 있는 수직적 관계와는 다른 양상이며, 또 다른 한편 수원국의 주인의식을 강조하는 국제사회의 흐름 속에서 공여국과 수원국의 균형적․협력적 거버넌스 구축 노력이 필요하다는 것을 시사한다.

넷째, 주인의 감시․감독의 한계로 대리인의 도덕적 해이가 발생한다.는 가설은 개발컨설팅형 무상 ODA 사업에서는 대리인의 도덕적 해이가 명시적으로 발생할 수 없는 사업 구조와 무상 ODA의 특성으로 더 이상 성립되기 어렵다는 점에서 그 유효성의 한계를 확인하였다. 개발컨설팅형 사업은 공여국의 지식과 기술이 공여국 전문가의 투입에 의해 이전되는 방식으로, 사업 재원이 수원국에 직접 투입되는데 한계가 있고 특히 무상 ODA의 경우 소규모 사업이 인도주의적 관점에서 추진되는 경우가 많아 감시․감독의 정도가 강력하게 운영될 수 없는 구조이다. 개발협력의 주체와 재원의 다변화로 향후 개발컨설팅형 사업의 확대가 예상되는 바, 이와 같은 분석의 결과는 공여국과 수원국 간 관계를 이해하는 데 있어 더 이상 위계적 관계가 성립하지 않음을 보여준다.

다섯째, 미래지향적․장기적 관점이 필요한 녹색 ODA의 불확실성으로 대리인은 위험기피적 선택을 한다.는 가설은 수원국이 녹색 ODA에 대한 현실적 필요성과 계획 수립형 사업에 대한 수원국의 내부의 수요에 따라 더 이상 보수적․위험기피적 선택을 하지 않았다는 점에서 기존 가설의 유효성에 한계를 보였다. 사례분석 결과, 수원국 베트남은 녹색 ODA가 국제사회의 환경․기후재원을 유입할 수 있는 통로로 인식하고 있었다. 또한 국가 단위와 지방 단위를 포함하는 녹색성장전략 계획의 수립은 베트남의 국가발전전략에 부응하는 사업으로 녹색 ODA가 갖고 있는 미래지향적․장기적 특성으로 인한 불확실성보다 자체적인 계획과 제도를 수립함으로써 향후 확보할 수 있는 현실적 장점을 더욱 크게 인식하고 있었다. 따라서 주인-대리인 이론이 전제하는 대리인의 위험기피적 선택 가설은 더 이상 유효하다 할 수 없다.

여섯째, 수원국 내 다수 공여기관 간의 경쟁은 원조 조화를 해치고 대리인의 일방적인 의사결정을 야기한다.는 가설은 원조 조화성 한계의 원인이 공여기관 간 경쟁에 있기보다 과도한 수원국의 주인의식에 있다는 점에서 더 이상 성립되기 어렵다. 베트남과 같이 사회․경제적 역량이 커진 수원국은 개발협력 사업에 대한 경험 또한 누적되면서 과거와 같이 공여국에 의존하려 하지 않고 오히려 수원국이 사업에서의 과도한 권한을 행사하려 함으로써 공여국을 통제하려는 양상까지 보인다. 이러한 수원국의 과도한 주인의식의 이행으로 발생하는 또 다른 원조 효과성 저해 양상은 주인-대리인 이론으로는 모두 설명되지 않으며, 공여국과 수원국 간의 새로운 거버넌스 구축의 필요성을 시사한다.

기후변화와 SDGs 시대를 맞아 녹색 ODA에 대한 관심과 확대는 앞으로도 지속될 것이다. 또한 개발협력의 주체와 형태는 다변화될 것이며, 수원국의 내부적 사회․경제 역량은 계속해서 증가할 것이다. 이러한 개발협력 여건 속에서 원조 효과성을 제고하기 위해서는 공여국과 수원국 관계를 기존의 주인과 대리인의 위계적 관계로 인식하기보다 협력적 거버넌스를 통해 양자의 기능과 역할을 상호 인정하면서 이해당사자별 이해와 목적을 달성할 수 있는 균형적 관계를 지향해야 할 것이다. 이 연구는 한국의 대 베트남 녹색 ODA 사업의 현장 사례를 대상으로 개발협력 사업에서의 주인-대리인 이론 적용의 한계를 검증했다는 데에 의의가 있다. 또, 연구의 분석 결과와 정책적 시사점은 향후 개발협력 사업에서의 공여국-수원국 관계 이해에 있어 위계적 시각을 넘어 협력적 거버넌스의 시각이 필요함을 보여주며, 우리나라의 개발컨설팅형 녹색 ODA 이행에 고려할만한 지침으로 활용될 수 있을 것이다.

Since the start of official development assistance (ODA) projects in the international community, the relationship between donor countries and recipient countries has been considered hierarchical because of the reciprocal position and passive attitude of recipient countries. This hierarchical perception has led to the application of principal-agent theory in discussions of the effectiveness of development cooperation projects. However, because of global problems such as the global economic downturn and climate change, the conditions for development cooperation are diversifying and the relationship between donor and recipient countries in ODA projects is changing. Therefore, it is necessary to take a new look at the relationship between donor countries and recipient countries. This paper is a case study of 'Supporting Vietnams Green Growth Strategy Implementation, an example of Korean green ODA that was implemented in Vietnam. The purpose of this study was to show how the changing conditions of development cooperation have affected the hierarchical relationship between the donor and the recipient countries and to identify limitations of applying principal-agent theory to ODA projects. To do this, a case study was conducted to evaluate six research hypotheses based on the dominant principal-agent model.

The first hypothesis, that 'the agent hinders the effectiveness of the projects aid by using information asymmetry to pursue its own interests,' is not accepted. Diplomatic, social, and economic changes have diversified the asymmetric aspects of information. In addition, stakeholders in donor countries are taking a diplomatic attitude rather than making efficient choices, which is different from the relationship assumed by conventional principal-agent theory.

The second hypothesis, that 'differentiated understanding of green growth between owners and agents creates conflicts of preference in business and impairs the effectiveness of aid,' was supported. In particular, it was confirmed that the conceptual ambiguity of green growth contributed to further intensifying the conflicts of preference between donor and recipient countries. This suggests that the limitations of aid effectiveness in green ODA development projects cannot be overcome without sufficient discussion and trust-based communication among the stakeholders.

The third hypothesis, that 'the recipient country makes the choice of donor country want due to the discontinuation of the compensation-penalty system for the project,' is not accepted. The case study found that social and economic development in the recipient country and increases in the donors consciousness led to a reversal in the existing principal-agent relationship. The right to implement compensation penalties was transferred to the recipient country from the donor country.

The fourth hypothesis, that 'the limitations of monitoring and supervising an owner causes moral hazard for an agent,' is not accepted. This is because moral hazard is not clearly generated for the agent in development consulting ODA projects and the donor country tries to prevent moral hazard for the agent by using incentives rather than monitoring and supervision. It is expected that the development consulting type of ODA projects will become more common in the future due to the diversification of development cooperation and financial resources. This case study showed that no hierarchical relationship is required to understand the relationship between donor and recipient countries.

The fifth hypothesis, that because uncertainty in green ODA requires a future-oriented and long-term perspective, the agent makes a risk-averse choice is not accepted. The case analysis showed that the recipient country did not make a conservative and risk-averse choice because of the high demand for green ODA and for national and provincial planning projects.

The sixth hypothesis, that 'competition among many donor agencies in the recipient country damages the harmony of aid and causes unilateral decision-making by proxy' is hardly established. The case study revealed that limitations in the harmony of aid were not caused by competition among donor agencies, but rather by an excessive sense of ownership in the recipient country. Other signs that the effectiveness of aid was diminished by this excessive sense of ownership in the recipient country were not fully explained by the existing principal-agent theory. This suggests the need for new governance between donor and recipient countries.

A new awareness of governance is needed in order to enhance aid effectiveness given changing development cooperation conditions. This should not view the relationship between donor and recipient countries as hierarchical, but rather should mutually recognize the functions and roles of the two through cooperative governance. In addition, governance should aim at a balanced relationship that can achieve the understanding and purpose of each stakeholder.