오토ㆍ마이어의 公法上契約 理論에 관한 硏究

Abstract

오토ㆍ마이어의 견해에 따르면 공법의 영역에서 국가와 사인 간의 진정한 계약이라는 것은 상정 불가능하다. 국가와 사인의 관계에서 공법상 계약이라는 혼합개념은 그 자체로 모순이기 때문이다. 계약의 개념은 두 의사표시의 동가치적인 협력작용을 전제로 한다. 그러나 공법의 영역에서 국가는 언제나 그 자체로, 즉 그 의사의 일방구속력을 가지고 행동하기 때문에 시민은 법적 효과의 창출에 있어 동가치적으로 작용하는 의사표시를 발할 수 없게 된다. 이처럼 오토ㆍ마이어가 계약이라는 개념과 공법이라는 개념에 공법상계약이라는 혼합개념을 상정불가능하게 만드는 내용을 부여한 것은, 그가 공법과 사법이 대립되는 원칙으로부터 도출된 것이며 공법 영역에 있는 행정법은 국가 행정의 독자적인 법제도 시스템이어야 한다는 생각을 가지고 있었기 때문이다. 공법과 사법은 그것이 이원적인 원칙에 의해 지배되기 때문에, 각각이 고유한 법종류이다. 따라서 양 법영역에 공통된 법제도는 존재하지 않는다. 오토ㆍ마이어가 공법과 사법을 각기 고유한 법종류로 간주하는 것은 서로 조건이 되는 국가의 개념과 법방법론에서 기인한다. 무엇보다도 국가는 그 본질상 근본적으로 일반 사인과 구분되며 국가의 시민에 대한 관계를 규율하는 법제도는 법주체의 불평등성에 기반하고 있다. 이러한 국가의 본질에 대한 사상은, 국가에는 그 사회적 현실에 있어서 그 영역 내의 인간들을 하나의 나라로 통합하는 숭고한 임무가 부여된다는 사상에 의하여 정당화된다. 따라서 국가의 의사는 일방적 구속력을 부여받을 수 있고 또 그래야 한다. 한편, 법학에 있어 법체계의 정립을 강조하는 오토ㆍ마이어의 법학적 방법론은, 특히 법을 소수의 추상적인 근본개념으로부터 연역된 것으로서 파악해야 한다는 점을 전제로 하여, 국가의사의 일방적 구속력의 이념을 공법 영역의 모든 근본 개념에 대입시킨다. 따라서 국가는 언제나 일방 구속적으로 행위할 수 있을 뿐만 아니라, 반드시 일방 구속적으로 행위하여야 한다. 또한 오토ㆍ마이어는 그의 방법론적 이해를 통하여 시민법이 통일적으로 법주체의 평등성에 기반하고 있다는 점을 도출한다. 계약은 연원상 사법에 속한다. 법주체의 불평등성이 그 특징인 공법에서는, 그것은 상정불가능하다. 오토ㆍ마이어의 공법상 계약에 관한 이러한 판단이 현대 행정법에 시사하는 바는 크게 두 가지 관점에서 찾을 수 있다. 첫째, 오토ㆍ마이어의 계약 도그마틱에 반박할 수 있는 유일한 논거, 특히 국가는 헌법적으로 구성되어 있고 이에 따라 그 권한은 이미 제한되어 있기 때문에 기본법의 효력 하에서 법적으로 국가가 모든 것을 할 수 있는 것이 아니라는 점은, 또한 국가가 사적자치를 향유하지 않는다는 점을 인식하게 한다. 결국 국가와 사인은 여전히 같게 취급될 수 없다. 둘째, 오토ㆍ마이어가 소수의 유기적으로 결합된 고유 이념들로부터 법을 연역적으로 설명해내는 것을 법학의 목표로 삼고 행정법의 최상위 이념에 국가의사의 일방적 구속력을 대입하였다면, 오늘날 행정법에 있어 최상위의 이념에는 공익이 자리한다고 할 수 있다. 즉, 행정의 궁극적 목적으로서의 공익실현과 이를 위한 행정작용의 공공성이 행정법을 관통하는 지도이념이 되어야 한다. 따라서 공법상계약은 사인 간에 체결된 계약과 같은 것으로 생각될 수 없고 그 기초에서부터 그와 달리 구성되어야 한다.

Wahre Verträge des Staates mit dem Einzelnen auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts erachtet Otto Mayer für undenkbar. Denn im Verhältnis des Einzelnen zum Staat bedeutet für ihn der zusammengesetzte Begriff des „öffentlich-rechtlichen Vertrages einen Widerspruch in sich. Der Begriff des Vertrages setzt das gleichwertige Zusammenwirken zweier Willenserklärungen voraus. Auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts handelt der Staat aber stets „als solcher mit der einseitig bindenden Kraft seines Willens. Deshalb gibt der Bürger nicht eine Willenserklärung ab, die an der Erzeugung einer Rechtserfolge mitwirkt. Die Frage, warum Otto Mayer den Begriffen „Vertrag und „öffentliches Recht denjenigen Inhalt beilegt, derentwegen der zusammengesetzte Begriff des „öffentlich-rechtlichen Vertrages undenkbar ist, kann beanwortet werden durch seine Vorstellung von das Verwaltungsrecht als ein „System von eigentümlichen Rechtsinstituten der staatlichen Verwaltung. Öffentliches und privates Recht werden je eigene „Rechtsarten, da sie von deametralen Prinzipien beherrscht. Infolgedessen gibt es, zwischen den beiden Rechtsgebieten, Gemeinsame Rechtsinstitute nicht. Das öffentliche und das private Recht als je einige "Rechtsarten" zu betrachten, resultiert aus den sich einander bedingenden Begriffen vom Staat und von der Methode im Recht. Vor allem unterscheidet sich der Staat seiner Natur nach grundlegend vom gewöhnlichen Privatmann. Die Rechtsinstitute des Verwaltungsrechtes bauen auf der Ungleichheit der Rechtssubjekte Staat und Bürger auf. Die Vorstellung von der Natur des Staates wird zum einen gerechtfertigt durch die Vorstellung, dass dem Staat in seiner sozialen Realität die große Aufgabe zufällt, die auf seinem Gebiet lebenden Menschen zu einer Nation zu vereinen. Deshalb kann und soll dem Willen des Staates eine einseitig bindende Kraft zukommen. Unter anderem ausgeht Otto Mayer in Übereinstimmung mit der sogenannten „juristischen Methode davon, dass die Jurisprudenz das Recht streng systematisch begreifen muß, nämlich als eine Deduktion aus einigen wenigen, abstrakten Grundbegriffen, und zählt die Idee der einseitig bindenden Kraft des Staatswillens zu jenen Grundbegriffen. Deshalb kann und soll der Staat nicht nur stets einseitig bindend handeln, sondern er muss es sogar. Aus seinem Methodenverständnis leitet Otto Mayer zudem ab, dass das Zivilrecht einheitlich auf der Gleichheit der Rechtssubjekte aufbaut. Der Vertrag gehört seinem Herkommen nach dem Privatrecht an. Im öffentlichen Recht, das durch die Ungleichheit der Rechtssubjekte charakterisiert wird, ist er deshalb „undenkbar. Die Bedeutung von der Lehre Otto Mayers kann heute in zwei Punkten gefunden werden. Erstens, der einzig stichhaltige Einwand, der gegen die Vertragsdogmatik Otto Mayers ins Feld geführt werden kann, nämlich der Umstand, dass der Staat unter der Geltung des Grundgesetzes rechtlich nicht alles als sich selbst heraus kann, weil er verfassungsrechtlich konstituiert und damit in seinen Befugnissen von vornherein beschränkt ist, führt zugleich zu der Erkenntnis, dass der Staat nicht über Privatautonomie verfügt. Zweitens, da das Ziel der Rechtswissenschaft darin liegt, dass das Recht als eine Deduktion aus einigen wenigen ineinandergreifenden Ideen zu erklären, wird die Idee der einseitig bindenden Kraft des Staatswillens zu diesen Ideen gezählt. Als eine solcher Ideen muss heute unsere Verwaltungsrechtswissenschaft „die öffentlichen Interessen betrachten. Deshalb kann der öffentlich-rechtliche Vertrag nicht wie ein unter Privaten geschlossener Vertrag gedacht und damit in seinen Grundlagen nicht wie ein solcher konstruiert werden.