공직자윤리법의 제도화 과정 비교연구

Abstract

한국, 미국, 프랑스, 일본에서는 공직자의 부패를 방지하고 청렴성을 고취하며, 정부의 신뢰성과 투명성을 확보하기 위해 재산등록 및 공개제도를 실시하고 있다. 본 연구는 4개국의 재산등록 및 공개제도의 유사점과 차이점에 대해 신제도론적 시각에서 분석하는 것을 목적으로 한다. 따라서 다음의 두 가지 연구문제를 제기한다. 첫째는 한국, 미국, 프랑스, 일본의 재산등록 및 공개제도의 수준 및 내용은 어떻게 다른가? 이고, 둘째는 재산등록 및 공개제도가 이른 시기에 제도화된 국가가 있고 오랜 기간에 걸쳐 제도화된 국가가 있는데, 무엇이 그러한 차이를 가져왔는가? 이다. 연구문제에 대한 답을 얻기 위하여 다음과 같이 연구하였다. 첫째, 한국을 포함한 4개국의 재산등록 및 공개제도의 내용 및 수준을 비교·분석해 보았다. 재산등록 및 공개제도는 등록·공개·심사·처벌의 틀을 갖추고 있는데, 이를 바탕으로 제도화 수준의 차이를 확인하였다. 둘째, 각국의 재산등록 및 공개제도의 촉발기제와 제도화 과정을 살펴보았다. 민주화, 정권의 변화, 부패 사건이 재산등록 및 공개의 제도화에 어떠한 영향을 미쳤는지를 검토하였고, 제도화 과정에서 의회-행정부 관계, 의회 구조, 선거제도의 유형, 그리고 정당체제의 차이에 따라 행정부 수반 및 행정부와 입법부가 어떻게 행위 하는지를 살펴보았다. 분석 결과 한국과 미국이 가장 높은 수준의 제도를 가지고 있었고, 일본과 프랑스는 제한된 수준의 제도화를 이루고 있음을 확인할 수 있었다. 한국에서는 재산등록 및 공개의 대상자로 본인 이외에도 배우자와 직계존비속을 포함하고 있으며, 공직자윤리위원회의 심사를 거쳐 징역 및 벌금형에 처할 수 있도록 처벌 조항을 마련해 두었다. 미국 또한 재산공개 의무자의 범위에 대상이 되는 공직자의 배우자 및 피부양자녀를 포함하고 있으며 각 부별로 정부윤리청, 사법회의, 윤리위원회의 심사를 거쳐 벌금형 및 인사 조치를 취할 수 있도록 하였다. 그러나 프랑스에서는 정부구성원 본인만을 재산등록의무자로 규정하였으며 등록된 재산은 원칙적으로 공개되지 않았다. 일본의 재산등록 및 공개 또한 국회의원 본인에 한정되었고, 재산상태의 보고가 지연되거나 허위로 보고하였을 경우에도 처벌받지 않았다. 민주화 수준은 한국, 미국, 일본에서 재산등록 및 공개 제도의 제도화와 상관관계가 있음을 알 수 있었다. 한국에서는 권위주의 정부의 부패에 대한 국민적 비판이 있었고, 일본에서는 시민의 참여 의식이 확대되면서 정치인의 투명성을 확보하고자 하였으며, 미국에서는 이해충돌의 방지라는 목적 아래에서 재산등록 및 공개가 제도화 되었다. 대형 부패 사건은 4개국 모두에서 재산등록 및 공개제도의 촉발기제로 작용했다. 한국에서는 수서비리 사건이 공직자 재산공개 제도의 촉매로 작용했고 미국에서는 워터게이트 사건, 프랑스에서는 뤼셀 사건, 일본에서는 리쿠르트 사건으로 말미암아 재산등록 및 공개 논의가 활발히 이루어졌다. 대통령제를 택하고 있는 한국과 미국에서는 대통령의 의지가 재산등록 및 공개의 제도화에 결정적인 요인이 되었다. 김영삼 대통령은 국민들의 높은 지지율이라는 권력자원을 가지고 재산공개를 강력하게 추진할 수 있었다. 그리고 미국에서는 대통령의 강력한 리더십을 원하는 사회적 분위기가 형성되어 존슨 대통령과 카터 대통령이 당시의 시대적 과제인 공직자의 부패척결을 위한 윤리강령과 재산공개의 제도화를 이루는데 도움을 주었다. 이원집정부제를 택하고 있는 프랑스에서는 여당인 미테랑 대통령과 야당인 쉬락 수상이 동거정부를 구성하였으나, 당시의 정치적 부패 척결이 시급한 과제였기 때문에 제도화가 지연되지는 않았다. 권력의 집중을 기본으로 하는 의원내각제를 택하고 있는 일본에서는 자민당의 55년 체제라는 독주체제 속에서 재산등록 및 공개의 제도화가 지연되었다. 양원제는 한국의 제2공화국과 미국에서는 재산등록의 제도화가 지연되도록 하였으나, 프랑스와 일본에서는 제도화의 지연에 영향을 미치지 않았다. 장면 내각에서는 민의원과 참의원에서 각각 통과가 지연됨에 따라 회기가 종료되면서 관련 법안이 자동 폐기 되었으며, 미국에서도 정당성과 이념적 투쟁의 성격을 가진 하원에서 법안의 통과가 미루어졌다. 선거제도는 한국과 일본에서 많은 영향을 미쳤다. 한국에서는 3공화국 당시에 제1당이 전국구 의원의 3분의 2를 할당받도록 되어 있었는데, 이는 재산등록제도의 입법을 반대하는 여당이 제도화를 지연시킬 수 있도록 하였다. 일본에서는 당시의 선거제도에 의해 자민당 정권이 계속해서 유지될 수 있었고 이는 당내 파벌정치를 부추겨 제도화를 지연시켰다. 공직자의 재산등록을 지연시키는 프랑스만의 특징도 발견할 수 있었다. 프랑스의 정당들은 1988년 이전에는 독립적인 법적인 지위를 확보하지 못했고 정치자금의 통제에도 관심이 적었다. 그리고 프랑스의 사법권은 대통령의 지휘 아래에 있기 때문에 독립성이 적었고 따라서 공무원의 처벌을 어렵게 하여 재산등록제도의 실효성 확보에 장애가 되었다. 본 연구는 국가 간의 비교연구를 통해 그동안 소홀히 연구되어 왔던 재산등록 및 공개의 제도화 과정을 분석했다는 점에 의의가 있다. 그러나 2011년 현재까지의 개정된 사항을 포함하지 못했다는 점, 행위자 간의 연결망 분석을 포함하지 못했다는 점이 연구의 한계점이다.