선거 공약(公約)이 정책에 미치는 영향에 대한 연구

Abstract

본 연구는 지방자치단체선거에서 후보가 제시한 공약들이 당선 이후 어떻게 실제 사업과 정책으로 연결되며, 어떠한 결과를 가져오고 차기 선거에서 어떠한 영향을 주는 지 등의 일련의 과정에 대한 탐색에 있다. 이를 위해 인천광역시를 중점적인 사례로 분석하고자 하였다. 인천광역시를 중점 사례로 선정한 이유는 다른 지방자치단체에 비해 다양한 측면의 공약과 정책이 진행되어왔으며, 현재 인천광역시의 공약 및 이후의 정책들 중 실패 사례로 지적되는 것들이 적지 않은 수준으로 존재하고 있기 때문이다. 이러한 점들이 본 연구에서 살펴보고자 하는 과정들을 보다 뚜렷하게 보여줄 것으로 예상하였다. 이러한 사례연구에서 중점적으로 살펴보고자 한 연구문제는 다음과 같다. 첫째, 지방자치단체장이 되고자 하는 후보들이 선거에서 제시하는 공약들의 수가 증가하는 경향이 존재하는 가이다. 둘째, 공약이 당선 이후 실제 정책이나 사업으로 이행되는 정도는 어떻게 변화하고 있는 가이다. 끝으로 공약 당 예산의 규모는 어떻게 변화하는 가이다. 분석 결과는 다음과 같이 나타났다. 먼저 공약의 수와 관련해서는 제1∼2기 최기선 시장의 제시 공약의 수에 비해, 제3∼4기 안상수 시장이 제시한 공약의 수가 큰 폭으로 증가하였다. 그러나 제5기의 송영길 시장의 경우 전임 두 시장들보다 제시한 공약의 수가 적은 것으로 파악되었다. 공약의 이행도는 제1기부터 제4기까지 지속적으로 하락하고 있는 것으로 나타났다. 끝으로 공약 당 예산의 경우, 제1기 최기선 시장 시기에 약 1522억 원, 안상수 시장 시기에 593억 원, 송영길 시장 3491억 원으로 나타났다. 즉 공약 당 예산은 감소하는 경향을 보이다가 제5기 송영길 시장 시기에 다시 큰 폭으로 증가하고 있다. 이와 관련해서 본 논문은 다음과 같은 해석을 제시하고자 하였다. 공약의 수의 증가 경향과 공약 당 예산의 감소가, 총량규모에 대한 재정규율에 부정적 영향을 미치고, 결과적으로 공약의 이행도가 하락될 수 있다는 것이다. 이와 관련해서 공약 및 제반 정책의 연구에서도 A. Schick가 제시한 예산 규범 및 기능론을 고려할 필요가 있다고 판단하였다. 즉 공약의 수준에서부터 총량규모에 대한 재정규율(aggregate fiscal discipline) 및 배분적 효율성(allocative efficiency)에 대한 고려가 필요한 것이다. 총재정규율과 배분적인 효율성을 고려하지 않은 공약의 구성은 그 자체로서 부정적인 결과를 야기할 수 있음을 본 연구를 통해 확인할 수 있었다. 또한 모든 공약들이 긍정적인 결과를 가져온다고 가정하여도, 한정된 자원과 예산 하에서 선택과 집중의 논리는 필연적으로 수반될 수밖에 없다. 게다가 부정적인 결과를 야기할 수 있는 공약들이 제시되고 이행될 경우 그 폐해는 더욱 극심해질 수 있다. 특히 공약이 다양한 정책 갈등을 유발할 경우 사회적 비용은 훨씬 더 커질 수 있다. 즉 공약이 공약(空約)으로 전락하거나 이행되지 않는 것도 문제지만, 현실에서는 공약이 실제 정책이나 사업으로 이행이 되어서 발생하는 문제들도 더욱 커지고 있는 것이다. 본 논문에서는 그 이면에 공약들이 총재정규율과 공약 부문 간의 배분적 효율성이나 관계를 고려하지 않고 있다는 점이 존재하고 있음을 보이고자 하였다.

This study deals with dynamics between public pledges and actual policies of local government. The question this study wants to put is the process that the public pledges of local elections led to local policies and projects, and the results of these processes. For this, this study supposed to examine the Incheon city government case. There are two large reasons that I chose to explore the Incheon city government case. First, there are more various public pledges and policies in Incheon city government than other local government. Second, some policies of this city government are being blamed for examples of government failure. I anticipated these two features of this case would show more clearly what this study expected to see. The research questions of our study are as follows. Firstly, public pledges of candidates for local mayor tend to be increased? Secondly, what is the trend of degree of implementation of public pledges as actual polices and projects. Finally, this study aimed to see the size of budget for each public pledges and its tendency. The results of this study are as follows. Firstly, with respect to total number of public pledges, I could see that growing number of public pledges between Choi Ki-Sun, the first and second mayor from 1995 to 2002 and Ahn Sang-Su, the third and fourth mayor from 2002 to 2010. However, in case of fifth and present mayor of Incheon, Song Young-Kil, the total number of public pledges was decreased in comparison with his two predecessors. With respect to degree of implementation of public pledges, there was constantly falling from 1995 to 2010. Lastly, this study explored the budget for each public pledges. In case of the first and second Incheon mayor, Choi Ki-Sun, the budget for each public pledges was 152.2 billion won. And in case of third and fourth mayor of Incheon city, Ahn Sang-Su, the budget for each public pledges was 59.3 billion won. At last, in case of Song Young-Kil, the present mayor of Incheon, the budget for each public pledges was 349.1 billion won. In short, the budget for each public pledges decreased during tenure of two predecessors, and increased greatly during Song Young-Kil's tenure. In this context, this study suggests these several implications. Firstly, the tendency of growing number of public pledges and decreasing budget for each public pledges likely to adversely affect fiscal discipline, and it could leads to decreasing level of implementation of public pledges consequentially. Therefore, this study suggested that we should consider the aggregate fiscal discipline and allocative efficiency that A. Shick asserted when we study public pledges and policies. The election pledges without considering the aggregate fiscal discipline and allocative efficiency could cause negative results. Even though all pledges could derive benefit, we cannot help addressing the limitation of budget and resources. Accordingly, it necessarily involves the logic of selection and concentrating. Bad pledges could be bad policies. And social costs and loss could be incurred when public pledges derive many policy conflicts. It is problematic that election pledges be ignored. But it is also harmful that untested election pledges become actual policies or projects without considering aggregate fiscal discipline and allocative efficiency. This study seeks to alarm the importance of public pledges in public administration and provide the prudent way to see public pledges.