공기업 기능개편 과정에서 파레토 개선의 저해 요인 분석

Abstract

어떤 정책으로 인해 모든 집단이 이익을 보아 파레토 개선이 가능한 경우에도 정책 관련 집단들이 정책에 반대하여 정책의 추진이 어려워질 수 있다. 한국감정원 기능개편 정책이 이런 상황의 대표적인 사례이며, 이를 분석하여 파레토 개선을 저해하는 요인이 무엇인지 알아본다. 우선, 한국감정원 기능개편 정책과 관련된 집단인 국토해양부, 한국감정원, 감정평가 업계의 이해관계 구성요소를 분석할 필요가 있다. 국토해양부의 이해관계는 감정평가 신뢰성 회복, 부동산 가격공시 업무 효율화, 원만한 정책 추진 등의 요소로 구성되어 있고, 한국감정원의 이해관계는 공기업 지위 강화, 급격한 인력 감축 방지, 부동산 전반으로 기능 다각화, 감정평가 업계 발전 유도 등의 요소로 구성되어 있으며, 감정평가 업계의 이해관계는 영업수익의 극대화, 업무 자율성?독립성, 정부와의 협조 관계, 한국감정원과 갈등 관계 해소 등의 요소로 구성되어 있다. 다음으로는 한국감정원 기능개편 정책의 내용을 분석하고 이 정책이 각 집단에 미치는 정책 효과를 분석하여 모두에게 이익이 되는 정책인지, 즉, 파레토 개선을 유발할 수 있는 정책인지 확인할 필요가 있다. 한국감정원 기능개편 정책의 내용은 첫째, 한국감정원의 법적 설립 근거를 마련하고, 둘째, 한국감정원이 그간 수행하던 사적 감정평가를 모두 중단하고 민간 업계에 이양하며, 셋째, 한국감정원에 감정평가 타당성조사 업무를 위탁하고, 넷째, 한국감정원에 부동산 가격공시 총괄 지원 업무를 위탁하며, 다섯째, 여러 기관으로 분산되어 있는 부동산 가격정보 조사?통계 기능을 한국감정원으로 일원화하는 것이다. 이와 같은 정책의 내용은 앞서 분석한 집단들의 이해관계 구성요소에 각기 영향을 미친다. 우선 국토해양부는 원만한 정책 추진에서 편익이 다소 악화되지만 감정평가 신뢰성 회복과 부동산 가격공시 업무 효율화에서 편익이 크게 개선되므로 전체적으로 이익을 얻게 된다. 한국감정원은 급격한 인력 감축 방지에서 편익이 개선되지 못하지만, 공기업의 지위 강화, 부동산 전반으로 기능 다각화, 감정평가 업계 발전 유도에서 편익이 개선되어 전체적으로 이익을 얻는다. 감정평가 업계는 가장 비중이 큰 이해관계 요소인 영업수익의 극대화에서 편익이 대폭 개선되고 한국감정원과의 갈등 관계 해소에서도 편익이 다소 개선된다. 따라서 영업수익의 극대화에 비해 상대적으로 비중이 작은 업무 자율성?독립성, 정부와의 협조 관계에서 편익이 개선되지 못하거나 악화됨에도 불구하고 전체적으로는 이익이 발생하게 된다. 즉 세 집단 모두 정책에 의해 이익을 얻게 되는 파레토 개선이 가능하다. 그럼에도 불구하고 현실에서는 집단 간의 갈등이 벌어져 정책 추진이 난항을 겪었다. 게임이론을 활용하여 그 이유를 분석하였다. 첫째, 한국감정원과 감정평가 업계 간의 과도한 경쟁관계 때문으로 볼 수 있다. 양 집단은 공적 감정평가 업무의 조정과 관련해서 상호 경쟁에 지나치게 매몰됨으로써 자신들의 진정한 이해관계와 부합하지 않는 전략 즉, 한국감정원은 감정평가에 집착하고 감정평가 업계는 협의에 비협조적 태도로 임하는 전략을 선택하게 되었다. 결국 협의는 결렬되고 말았으나, 만약 과도한 경쟁관계라는 요인이 없었다면 한국감정원은 업무 다각화를 추진하고 감정평가 업계는 협조적으로 협의에 임하는 전략을 구사하여 조화로운 합의에 이를 수 있었을 것이다. 둘째, 감정평가 업계가 정책을 오해하고 불신했기 때문으로 볼 수 있다. 감정평가 업계는 정책 효과로 인해 자신들의 수익이 증가되고 한국감정원과의 해묵은 갈등관계도 청산할 수 있다는 것을 오해하고 불신함으로써 장기적으로 수익은 한국감정원에게 잠식당할 것이며 영업경쟁은 더욱 심화될 것이라고 우려했었다. 결국 감정평가 업계는 정책에 반대했고 이에 따라 국토해양부도 법률 개정이 아닌 강권적인 행정조치를 고려할 수밖에 없었다. 그러나 감정평가 업계의 오해와 불신이 없었다면 감정평가 업계는 정책에 찬성했을 것이고 국토해양부도 조화롭게 법률 개정의 방법을 선택하여 정책은 순조롭게 추진될 수 있었을 것이다. 셋째, 감정평가 업계가 한국감정평가협회와 비상대책위원회로 이원화되어 양측 모두 정치적 요소를 지나치게 고려하였고, 나아가서 감정평가 업계 전체가 분열되었기 때문으로 볼 수 있다. 특히 한국감정평가협회는 회원들의 정치적 지지에 너무 민감했기 때문에 정책에 찬성하는 것이 감정평가 업계를 위한 차선이라고 생각했음에도 불구하고 비상대책위원회의 반대 활동에 동참하는 전략을 선택할 수밖에 없었다. 또한 한국감정평가협회가 뒤늦게 정책에 찬성하는 입장으로 변경된 후에도 한국감정평가협회의 일관성 없는 모습에 회원들의 여론이 분열되었기 때문에 회원투표를 거칠 수밖에 없었고, 결과적으로 한국감정평가협회는 지지를 받지 못하였고 감정평가 업계의 공식적인 입장은 정책 반대로 결정되고 말았다. 만약 한국감정평가협회가 처음부터 정치적 고려를 줄이고 일관성 있게 정책에 찬성할 필요성을 주장했다면 감정평가 업계가 분열되지 않고 한국감정평가협회를 중심으로 정책에 협조함으로써 한국감정원 기능개편 정책이 순조롭게 추진될 수 있었을 것이다. 결국 공기업 기능개편 정책을 통한 파레토 개선은 정책 관련 집단 간 과도한 경쟁관계, 정책 관련 집단의 오해와 불신, 정책 관련 집단 내부의 정치적 고려와 분열로 인해 저해될 수 있다.

Even though all groups reap the harvest with a policy and it makes Pareto Improvement possible, policy promotion can be difficult with the objection of policy relating groups. Function restructuring policy of Korea Appraisal Board(KAB) is the representative case of this situation and obstacles to Pareto Improvement were investigated by analyzing this. At first, interests of policy relating groups such as Ministry of Land, Transportation, and Maritime(MLTM), KAB, and appraisal and assessment filed are needed to be analyzed. Interests of MLTM are comprised of reliability recovery of appraisal and assessment, work efficiency of property prices notice, and amicable policy promotion. Interests of KAB are comprised of strengthening position of public enterprise, preventing rapid manpower reduction, function diversification of overall real estate, and inducing development of appraisal and assessment field. Interests of appraisal and assessment field are comprised of maximization of sales profit, work autonomy and independency, cooperation relation with government, and settlement of conflict relation with KAB. Then, by analyzing the contents of the policy : the function restructuring of KAB and the effects of this policy on each group, it needs to confirm if it is the policy that all can reap the harvest or it is the policy that can cause Pareto Improvement. The contents in the function restructuring of KAB is, at first, to prepare legal establishment base of KAB. Second is that KAB stops all of private appraisal and assessment which it has performed and hands over it to private sector. Third is to depute validity investigation work of appraisal and assessment to KAB. Forth is to depute general support work of property prices notice to KAB. Fifth is to unify investigation and statistic functions of property prices information which are spread in several institutions to KAB. Such contents of policy influence individually composition elements of interests among groups which were analyzed in advance. At first, MLTM earns profits on the whole with great improvement of reliability recovery of appraisal and assessment and work efficiency of property prices notice, in spite of some aggravation of amicable policy promotion. KAB earns profits on the whole with improvement of strengthening position of public enterprise, function diversification in overall real estate, and inducing development of appraisal and assessment field, in spite of not improving preventing rapid manpower reduction. Appraisal and assessment field earns profits on the whole with great improvement of maximization of sales profits, the biggest interest of Appraisal and assessment field, and some improvement of settlement of conflict relation with KAB, in spite of some aggravation of work autonomy and independence and not improving cooperation relation with government. Hence, all three groups earn profits with policy and Pareto Improvement is possible. Nevertheless, there were conflicts among group in reality and the policy promotion had hardship. The reason was analyzed by using game theory. First may be because of excessive competitive relation between KAB and appraisal and assessment field. Both groups were too much engaged in the mutual competition regarding the adjustment of public appraisal and assessment work and they selected strategies which were not inconsistent with their real interests; KAB was obsessed with appraisal and assessment and appraisal and assessment field selected uncooperative strategy on agreement. In the end, the agreement broke down but if there was no element of excessive competition, KAB promoted work diversification and appraisal and assessment field chose cooperative strategy, which brought the harmonious agreement. Second may be because appraisal and assessment field misunderstood policy and distrust on it. Appraisal and assessment misunderstood and distrust that their profits would increase by the policy effect and old conflict relation with Korea Appraisal Board could be resolved, and worried that in the long term, profits would be eaten into by KAB and sales competition would be worse. In the end, appraisal and assessment field chose strategy against policy and in accordance with this, MLTM had no choice but to consider forceful executive action not changing the law. However, if there was no misunderstanding and distrust of appraisal and assessment field, appraisal and assessment field agreed to the policy and MLTM also can promote policy smoothly by selecting harmonious method changing law. Third, since appraisal and assessment field was divided into two sectors of Korea Association of Property Appraisers(KAPA) and Emergency Response Commission, both considered political elements too much. It can be seen as overall appraisal and assessment field was divided up. Especially, since KAPA was too sensitive to the members political supports, even though agreement to the policy was considered as the second best for appraisal and assessment filed, they couldnt help but choose strategy to participate in the objecting activity of Emergency Response Commission. Plus, after noticing administrative measure plan of MLTM, KAPA hanged its position to agree to the policy and showed inconsistency. It divided members opinions and had to take members vote, which brought lose of KAPA and the official position of appraisal and assessment field was determined as objection of the policy. If KAPA reduced political consideration and consistently insisted the need to agree to the policy, the appraisal and assessment field would not be divided and unified their position with KAPA as the center. Then, appraisal and assessment field would agree and the function restructuring policy of KAB would be promoted smoothly. Eventually, Pareto Improvement through function restructuring policy of public enterprises can be hindered by excessive competition relation among policy relating groups, misunderstanding and distrust among policy relating groups, and political consideration and split within policy relating groups.